La souveraineté et la bombe
Le schéma inconfortable : qui se fait envahir, avec qui l’on négocie, et ce qui a changé entre les deux.
Quand cela s’est passé
- 16 July 1945 Trinity Three months before the founding of the United Nations Organization.
- 1968 The Non-Proliferation Treaty A three-part trade. Article VI committed the nuclear states to negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later every one of them is running a modernisation programme measured in hundreds of billions.
- 1974 India tests, outside the treaty
- 1989–91 South Africa dismantles its arsenal The only case in history — and completed before the transfer of power to a Black majority government.
- 1991 Iraq’s programme destroyed UN inspectors subsequently found no reconstituted weapons.
- 1994 The Budapest Memorandum; and Rwanda Ukraine gives up the stockpile on its territory for written assurances. In the same year the Security Council reduces its force in Kigali to 270 men.
- 1996 The Treaty of Pelindaba Africa becomes a nuclear-weapon-free zone. It is also the region whose states have been invaded, partitioned and left to be exterminated with the least consequence for anyone.
- 1998 Pakistan tests; "nuclear apartheid" enters the vocabulary
- 2003 Libya surrenders its programme; Iraq is invaded One state gave up the capacity and was rehabilitated. The other had already given it up and was invaded for having it.
- 2006 North Korea tests It has not been invaded. Its head of state has been met by an American president, twice.
- 2011 Gaddafi killed Eight years after the rehabilitation. The state has not recovered.
- 2015 The most intrusive inspection regime ever negotiated Certified compliant, repeatedly, and abandoned by the United States in 2018.
- 2021 The Prohibition Treaty enters into force Negotiated by the non-nuclear majority, and boycotted by every state that holds them.
- 2022 Ukraine invaded By one of the states that signed the assurances of 1994.
« L'opinion publique mondiale estime que nous aurions dû connaître le même sort que l'Irak et la Libye… mais nous ne sommes ni l'Irak ni la Libye. »
— Kim Kye-gwan, vice-ministre nord-coréen, déclaration officielle, mai 2018Voici le chapitre qui met les gens mal à l'aise, et c'est normal. Il expose une régularité du dossier historique qui n'est pas sérieusement contestable, relève la conclusion que de nombreux gouvernements en ont tirée, puis présente dans toute sa force l'argumentaire contraire, parce que la chronique doit au lecteur un raisonnement et non un slogan.
Le dossier
Considérons ce qui est advenu des États qui ont possédé, abandonné ou jamais obtenu la capacité d'infliger des dommages inacceptables à une grande puissance.
| État | Ce qu'il a fait | Ce qui est arrivé |
|---|---|---|
| Irak | Programme détruit après 1991 ; les inspecteurs de l'ONU n'ont trouvé aucune arme reconstituée | Envahi en 2003 au motif déclaré qu'il en possédait. Ce n'était pas le cas. |
| Libye | Kadhafi a livré son programme en 2003 et fut réhabilité ; sanctions levées, visites d'État échangées | Campagne aérienne de l'OTAN en 2011 ; Kadhafi tué par une foule dans un caniveau. L'État ne s'en est pas relevé. |
| Ukraine | A renoncé en 1994 au troisième arsenal nucléaire du monde stationné sur son territoire, contre des assurances écrites dans le mémorandum de Budapest | Territoire annexé en 2014 ; invasion à grande échelle en 2022, par l'un des États signataires de ces assurances. |
| Iran | A accepté en 2015 le régime d'inspection le plus intrusif jamais négocié ; l'AIEA a certifié à plusieurs reprises sa conformité | L'accord a été abandonné par les États-Unis en 2018 ; sanctions rétablies ; scientifiques nucléaires assassinés ; installations frappées. |
| Corée du Nord | A quitté le TNP, essayé un engin en 2006, constitué un arsenal et des vecteurs | N'a pas été envahie. Son chef d'État a rencontré un président américain, deux fois. |
| Inde, Pakistan | Essais en 1974 et 1998, hors du TNP | Sanctions imposées, puis levées en quelques années. L'Inde a ensuite obtenu un accord de coopération nucléaire civile. |
| Israël | A constitué un arsenal non déclaré, n'a jamais adhéré au TNP, entretient une ambiguïté officielle | Sanctions : aucune. Le pays demeure le premier bénéficiaire cumulé de l'aide militaire américaine. |
La régularité n'a rien de subtil, et ce n'est pas une lecture marginale. C'est ce que le ministère nord-coréen des affaires étrangères dit tout haut, et c'est ce que prédirait un vaste corpus de travaux de relations internationales (à partir de la littérature sur la dissuasion).1
Le marché qui n'a pas été tenu
Le traité de non-prolifération de 1968 était un échange en trois volets : les États non dotés n'acquerraient pas d'armes ; ils obtiendraient l'accès à la technologie nucléaire civile ; et (c'est l'article VI) les États dotés poursuivraient de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements et au désarmement nucléaire.
Cinquante-sept ans plus tard, les arsenaux se comptent en milliers de têtes nucléaires, tous les États dotés reconnus mènent des programmes de modernisation chiffrés en centaines de milliards de dollars, et le traité sur l'interdiction des armes nucléaires (négocié par la majorité non dotée et en vigueur depuis 2021) est boycotté par tous les États qui en possèdent.
Les diplomates indiens ont forgé l'expression apartheid nucléaire pour désigner cet arrangement et, quoi que l'on pense de la conduite de l'Inde elle-même, la description est exacte : une division juridiquement consacrée des États entre ceux à qui la garantie ultime de souveraineté est permise et ceux à qui elle est interdite, la ligne de partage recoupant étroitement celle des puissances qui détenaient des colonies en 1945.2
Le cas africain
Le rapport de l'Afrique à cette question est singulier et instructif.
Le continent dispose d'une zone exempte d'armes nucléaires : le traité de Pelindaba, signé en 1996 et en vigueur depuis 2009. Et il offre le seul cas de l'histoire d'un État ayant construit des armes puis les ayant détruites : l'Afrique du Sud, qui assembla six engins et les démantela entre 1989 et 1991.
La date de ce démantèlement mérite d'être énoncée avec précision, car elle est rarement mentionnée. Le gouvernement de l'apartheid détruisit l'arsenal avant le transfert du pouvoir à un gouvernement de majorité noire. L'administration de F. W. de Klerk fit en sorte que le gouvernement ANC entrant n'en hérite pas.3
L'Afrique, autrement dit, est la région qui a le plus pleinement respecté la norme, et l'Afrique est aussi la région dont les États ont été envahis, partitionnés, occupés, sanctionnés et abandonnés à l'extermination avec le moins de conséquences pour quiconque. Le Rwanda en 1994 en est l'exemple le plus tranchant de mémoire d'homme : un gouvernement a organisé l'extermination de sa propre population, et le Conseil de sécurité a répondu en réduisant la force sur place à 270 hommes.
La déduction, et l'argumentaire contraire
La déduction que de nombreux gouvernements ont tirée est simple : personne ne viendra, les garanties ne valent rien, le droit international ne lie que les faibles, et la seule protection fiable est la capacité d'imposer des coûts inacceptables. Voilà l'argument que ce chapitre rapporte. Voici pourquoi la chronique ne s'y rallie pas purement et simplement.
Le cas ukrainien est plus faible qu'il n'y paraît. L'Ukraine a hérité de têtes nucléaires sur son sol, mais non de leur contrôle opérationnel : l'autorité de tir et les dispositifs de verrouillage restaient à Moscou, et convertir cet héritage en un arsenal indépendant utilisable aurait exigé des années, des dépenses énormes et un affrontement avec la Russie comme avec les États-Unis auquel un État nouvellement indépendant n'aurait pas survécu. « L'Ukraine a renoncé à ses armes nucléaires » est plus proche de « l'Ukraine a renoncé aux armes nucléaires d'autrui garées dans son garage ».4
L'acquisition attire l'attaque même qu'elle est censée prévenir. Israël a détruit le réacteur irakien d'Osirak en 1981 et une installation syrienne en 2007 ; les scientifiques iraniens ont été assassinés et les installations frappées. La période dangereuse n'est pas celle qui suit l'obtention d'une arme livrable ; c'est la décennie où l'on cherche à en obtenir une, où l'on est visible, sanctionné, et pas encore protégé.
Le coût est prohibitif pour les États qui ont le plus besoin de protection. Un programme d'armement crédible assorti de vecteurs se chiffre en milliards de dollars et exige une base industrielle et scientifique dont un pays de treize millions d'habitants au PIB de quelques dizaines de milliards ne dispose pas. Le même argent dépensé dans les systèmes de santé, l'éducation et les infrastructures achète davantage de sécurité nationale selon presque tous les critères, comme le Rwanda du chapitre 28 l'a d'ailleurs démontré.
Les armes ne procurent pas la souveraineté annoncée. L'Union soviétique avait 40 000 têtes nucléaires et s'est dissoute quand même. Le Pakistan possède un arsenal et a vu des drones étrangers opérer au-dessus de son territoire. La France et la Grande-Bretagne possèdent des arsenaux et n'ont pas su tenir des politiques étrangères indépendantes de quelque poids. Les armes nucléaires dissuadent l'invasion et la conquête ; elles ne dissuadent ni les sanctions, ni les coups d'État, ni les crises monétaires, ni les pièges de la dette, ni les opérations d'information, ni l'extraction décrite au chapitre 16.
Les risques ne sont pas hypothétiques. Chaque arsenal supplémentaire ajoute un risque d'accident, un risque de commandement et de contrôle, un risque de vol, et le risque d'un échange régional dont les effets atmosphériques frapperaient le plus durement des pays qui n'y auraient été pour rien. Le jugement de Stanislav Petrov en 1983 et l'incident de la fusée norvégienne en 1995 sont les frôlements dont nous avons connaissance.
Et l'objection morale est celle que cette chronique ne peut esquiver. Vingt-six chapitres ont condamné le massacre de masse de civils : celui de Rome, de l'Espagne, de la Belgique, de l'Allemagne, de la France, du Rwanda. Une arme nucléaire est un instrument dont la fonction entière est le massacre de masse de civils. Une chronique qui a passé toute sa longueur à soutenir que les empires sont illégitimes à cause de ce qu'ils font aux gens ne peut conclure en recommandant l'acquisition de l'engin le plus efficace jamais construit pour le faire.
Ce que l'argument montre réellement
La conclusion de la chronique n'est donc pas une recommandation. C'est un diagnostic, et il est plus dérangeant que ne le serait la recommandation.
Le fait que cette déduction soit rationnelle constitue l'acte d'accusation. Un ordre international dans lequel la voie la plus sûre pour qu'on vous laisse tranquille est la possession d'une arme de destruction massive est un ordre qui a échoué dans sa finalité déclarée. Cela signifie que le Conseil de sécurité ne protège pas ; que les traités s'appliquent vers le bas et non vers le haut ; que la Convention sur le génocide était facultative en 1994 ; que des assurances écrites données en échange d'un désarmement n'ont pas été honorées ; et que les États qui font le plus bruyamment la leçon sur les règles sont ceux qui détiennent la dérogation.
Tout dans cette chronique a été le récit d'une seule chose : une frontière entre les gens à qui l'on doit des obligations et ceux à qui l'on n'en doit pas. Le chapitre 1 l'a trouvée dans le passé profond comme le prix de la survie du groupe. Le chapitre 2 a vu les empires la rendre mobile. Le chapitre 8 l'a vue fabriquée en race pour faire tourner un système de travail à l'échelle d'un océan. Les chapitres 13 et 14 l'ont vue enseignée à l'école et travestie en biologie. Le chapitre 24 l'a trouvée imprimée sur une carte d'identité rwandaise. Le chapitre 25 l'a trouvée dans un vote du Conseil de sécurité le 21 avril 1994.
Les armes nucléaires sont cette frontière dans sa forme ultime : le club des États dont la destruction est impensable, et tous les autres.
Les solutions de rechange sont sans éclat et lentes, et ce sont celles que les petits États poursuivent effectivement : des blocs régionaux dotés d'un contenu réel en matière de défense et de commerce ; des partenariats diversifiés pour qu'aucun protecteur unique ne puisse dicter sa loi ; des capacités nationales pour que l'alimentation, les médicaments et l'énergie ne soient pas des leviers ; une armée professionnelle et disciplinée qui rende l'occupation coûteuse sans menacer personne ; la participation aux institutions multilatérales et leur amélioration, précisément parce que les faibles ont plus besoin de règles que les forts ; et une histoire publique véridique, pour qu'on ne puisse pas faire croire à une population que la dernière catastrophe était le fruit de l'imagination de quelqu'un.
Ce dernier point est la raison d'être de cette chronique.
Le lecteur pourra raisonnablement conclure que le dossier empirique de la première moitié est plus solide que les objections de la seconde. Cette lecture est permise par les faits, et la chronique ne prétendra pas le contraire : la régularité du tableau est réelle, elle est constante, et c'est ce que les États observent.
Ce sur quoi la chronique insiste, c'est le cadrage. Si l'honnête leçon des quatre-vingts dernières années est qu'un petit pays ne peut être en sécurité sans les moyens de tuer des millions de personnes, alors la réponse appropriée n'est pas de féliciter celui qui se les procure. C'est de dire clairement quel ordre a produit cette leçon, et qui a passé quatre-vingts ans à refuser d'en changer tout en expliquant à tous les autres pourquoi les règles sont importantes.
La fin de la chronique
L'argument se referme là où il a commencé. Au chapitre 1, les groupes humains survivaient en se racontant des histoires féroces à la frontière et retenues à l'intérieur. Chacune des atrocités des vingt-six chapitres suivants est née du déplacement de cette frontière vers l'extérieur (l'invention de nouvelles catégories de gens à qui rien n'est dû), tandis que la technologie permettant d'agir sur cette distinction progressait au-delà de tout ce que le passé profond aurait pu imaginer.
Le Rwanda figure dans cette chronique non comme une exception mais comme le lieu où l'on peut voir tout l'appareil fonctionner de bout en bout, dans un seul petit pays, à l'intérieur d'un seul siècle : une race inventée en Europe, enseignée dans une école de mission, imprimée sur une carte par une administration coloniale, transformée en arme par un empire sur le départ, armée par une ancienne puissance coloniale, ignorée par un Conseil de sécurité, puis (c'est la part que le modèle ne peut absorber) survécue, et à laquelle ont répondu des gens que l'on avait entièrement rayés des comptes.
Voilà le fait que la hiérarchie doit sans cesse expliquer pour l'écarter. C'est aussi la raison de tenir le registre au clair.
Notes
- Sur la littérature relative à la dissuasion et le débat sur la prolifération, Scott D. Sagan et Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: An Enduring Debate, 3e éd. (New York : Norton, 2013) : Waltz soutenant que la prolifération stabilise, Sagan que la défaillance organisationnelle la rend dangereuse. ↩
- Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (1968), article VI ; traité sur l'interdiction des armes nucléaires (2017, en vigueur en 2021). Jaswant Singh, "Against Nuclear Apartheid," Foreign Affairs 77:5 (1998), p. 41–52. ↩
- Sur l'Afrique du Sud, David Albright, "South Africa and the Affordable Bomb," Bulletin of the Atomic Scientists 50:4 (1994), p. 37–47 ; Nic von Wielligh et Lydia von Wielligh-Steyn, The Bomb: South Africa's Nuclear Weapons Programme (Pretoria : Litera, 2015). ↩
- Sur l'héritage ukrainien et les limites de son contrôle, Mariana Budjeryn, Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Baltimore : Johns Hopkins University Press, 2022). ↩
Qui était impliqué
- Factions
The United Nations Security Council
Its own permanent members
Its five permanent members are, with one adjustment, the victors of 1945, and they are also, exactly, the five states the Non-Proliferation Treaty recognises as entitled to nuclear weapons. On 21 April 1994 the same body reduced its force in Rwanda from about 2,500 troops to 270, two weeks into a genocide that was being reported daily. Both facts are about the same thing: a legally entrenched division between states whose destruction is unthinkable and everyone else.
- Factions
The Non-Proliferation Treaty
Enforced downward
A trade with three parts: the non-nuclear states would not acquire weapons, they would get civil nuclear technology, and (Article VI) the nuclear states would negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later the arsenals number in the thousands, every recognised holder is running a modernisation programme measured in hundreds of billions, and the treaty banning the weapons outright is boycotted by all of them.
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968), Article VI
- Figures
F. W. de Klerk
Not leaving them behind
South Africa is the only case in history of a state that built nuclear weapons and then destroyed them: six devices, dismantled between 1989 and 1991. The timing is rarely mentioned and is the whole point. His administration destroyed the arsenal before the transfer of power, so the incoming Black majority government would not inherit them.
Albright, "South Africa and the Affordable Bomb" (1994)
- Figures
Muammar Gaddafi
The bargain he took
He surrendered his weapons programme in 2003 and was rehabilitated: sanctions lifted, state visits exchanged, intelligence cooperation resumed. Eight years later a NATO air campaign helped end his rule and he was killed by a mob in a drainage ditch. Whatever one thinks of the man or of the intervention, other governments watched the sequence and drew a conclusion, and the North Korean foreign ministry has since stated that conclusion in public.
- Figures
Jaswant Singh
"Nuclear apartheid"
He gave the arrangement its name in Foreign Affairs in 1998, after India’s tests. Whatever one thinks of India’s own conduct, the description is accurate: a legally entrenched division of states into those permitted the ultimate guarantee of sovereignty and those forbidden it, with the division corresponding closely to who held colonies in 1945.
Singh, "Against Nuclear Apartheid", Foreign Affairs 77:5 (1998)
- Figures
Mariana Budjeryn
The correction that has to be made
The Ukrainian case is weaker than the slogan. Ukraine inherited warheads on its soil but not operational control of them (launch authority and permissive action links remained with Moscow), and converting the inheritance into a usable independent arsenal would have taken years, enormous expense, and a confrontation with both Russia and the United States. It is closer to giving up somebody else’s weapons that were parked in your garage.
Budjeryn, Inheriting the Bomb (2022)
- Figures
Scott Sagan & Kenneth Waltz
Against each other, in one book
Waltz argued that proliferation stabilises, because states with the weapons are not invaded; Sagan argued that organisational failure makes every additional arsenal a new accident risk. The chronicle sides with neither and notes what both agree on: the pattern is real, states observe it, and the inference many governments have drawn from it is rational. That the inference is rational is the indictment.
Sagan & Waltz, The Spread of Nuclear Weapons, 3rd ed. (2013)