La soberanía y la bomba
El patrón incómodo: a quién se invade, con quién se negocia, y qué cambió entre lo uno y lo otro.
Cuándo ocurrió
- 16 July 1945 Trinity Three months before the founding of the United Nations Organization.
- 1968 The Non-Proliferation Treaty A three-part trade. Article VI committed the nuclear states to negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later every one of them is running a modernisation programme measured in hundreds of billions.
- 1974 India tests, outside the treaty
- 1989–91 South Africa dismantles its arsenal The only case in history — and completed before the transfer of power to a Black majority government.
- 1991 Iraq’s programme destroyed UN inspectors subsequently found no reconstituted weapons.
- 1994 The Budapest Memorandum; and Rwanda Ukraine gives up the stockpile on its territory for written assurances. In the same year the Security Council reduces its force in Kigali to 270 men.
- 1996 The Treaty of Pelindaba Africa becomes a nuclear-weapon-free zone. It is also the region whose states have been invaded, partitioned and left to be exterminated with the least consequence for anyone.
- 1998 Pakistan tests; "nuclear apartheid" enters the vocabulary
- 2003 Libya surrenders its programme; Iraq is invaded One state gave up the capacity and was rehabilitated. The other had already given it up and was invaded for having it.
- 2006 North Korea tests It has not been invaded. Its head of state has been met by an American president, twice.
- 2011 Gaddafi killed Eight years after the rehabilitation. The state has not recovered.
- 2015 The most intrusive inspection regime ever negotiated Certified compliant, repeatedly, and abandoned by the United States in 2018.
- 2021 The Prohibition Treaty enters into force Negotiated by the non-nuclear majority, and boycotted by every state that holds them.
- 2022 Ukraine invaded By one of the states that signed the assurances of 1994.
Los términos marcados llevan una definición breve: pasa el cursor o toca en pantalla táctil.
«La opinión pública mundial sostiene que deberíamos haber corrido la misma suerte que Irak y Libia… pero no somos Irak ni Libia.»
— el viceministro norcoreano Kim Kye-gwan, declaración oficial, mayo de 2018Este es el capítulo que incomoda a la gente, y debe hacerlo. Expone un patrón del registro histórico que no es seriamente discutible, señala la conclusión que muchos gobiernos han extraído de él y después da con toda su fuerza el argumento en contra de esa conclusión, porque la crónica debe al lector un razonamiento y no una consigna.
El registro
Considere qué les ocurrió a los Estados que tuvieron, cedieron o nunca obtuvieron la capacidad de infligir daños inaceptables a una gran potencia.
| Estado | Qué hizo | Qué ocurrió |
|---|---|---|
| Irak | Programa destruido después de 1991; los inspectores de la ONU no hallaron armas reconstituidas | Invadido en 2003 con el argumento declarado de que las tenía. No las tenía. |
| Libia | Gadafi entregó su programa en 2003 y fue rehabilitado; sanciones levantadas, visitas de Estado intercambiadas | Campaña aérea de la OTAN en 2011; Gadafi asesinado por una turba en una cuneta. El Estado no se ha recuperado. |
| Ucrania | Renunció en 1994 al tercer arsenal nuclear del mundo situado en su territorio a cambio de garantías escritas en el Memorando de Budapest | Territorio anexionado en 2014; invasión a gran escala en 2022, por uno de los Estados que firmaron las garantías. |
| Irán | Aceptó en 2015 el régimen de inspección más intrusivo jamás negociado; el OIEA certificó repetidamente su cumplimiento | Estados Unidos abandonó el acuerdo en 2018; sanciones restablecidas; científicos nucleares asesinados; instalaciones atacadas. |
| Corea del Norte | Salió del TNP, probó un artefacto en 2006, construyó un arsenal y sistemas de lanzamiento | No ha sido invadida. Su jefe de Estado se ha reunido con un presidente estadounidense, dos veces. |
| India, Pakistán | Ensayaron en 1974 y 1998, fuera del TNP | Se impusieron sanciones y se levantaron en pocos años. Después se concedió a India un acuerdo nuclear civil. |
| Israel | Construyó un arsenal no declarado, nunca se adhirió al TNP, mantiene la ambigüedad oficial | Sanciones: ninguna. Sigue siendo el mayor receptor acumulado de ayuda militar estadounidense. |
El patrón no es sutil, y no es una lectura marginal. Es lo que dice en voz alta el ministerio de exteriores norcoreano, y es lo que predeciría un amplio cuerpo de la teoría de las relaciones internacionales, desde la literatura sobre disuasión en adelante.1
El trato que no se cumplió
El Tratado de No Proliferación de 1968 era un canje con tres partes: los Estados no nucleares no adquirirían armas; obtendrían acceso a la tecnología nuclear civil; y (este es el artículo VI) los Estados nucleares emprenderían negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas al cese de la carrera armamentista y al desarme nuclear.
Cincuenta y siete años después, los arsenales se cuentan por miles de ojivas, todos los Estados nucleares reconocidos tienen programas de modernización que se miden en cientos de miles de millones de dólares, y el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (negociado por la mayoría no nuclear y en vigor desde 2021) es boicoteado por todos los Estados que las poseen.
Los diplomáticos indios acuñaron la expresión apartheid nuclear para este arreglo y, se piense lo que se piense de la conducta de la propia India, la descripción es exacta: una división de los Estados, consagrada jurídicamente, entre aquellos a los que se permite la garantía última de la soberanía y aquellos a los que se les prohíbe, con una división que se corresponde estrechamente con quién tenía colonias en 1945.2
El caso africano
La relación de África con esta cuestión es distintiva e instructiva.
El continente tiene una zona libre de armas nucleares: el Tratado de Pelindaba, firmado en 1996 y en vigor desde 2009. Y tiene el único caso de la historia de un Estado que construyó armas y luego las destruyó: Sudáfrica, que ensambló seis artefactos y los desmanteló entre 1989 y 1991.
El momento de ese desmantelamiento merece enunciarse con precisión, porque rara vez se menciona. El gobierno del apartheid destruyó el arsenal antes del traspaso del poder a un gobierno de mayoría negra. La administración de F. W. de Klerk se aseguró de que el gobierno entrante del CNA no los heredara.3
África es, dicho de otro modo, la región que más plenamente ha honrado la norma, y África es también la región cuyos Estados han sido invadidos, partidos, ocupados, sancionados y dejados a que los exterminaran con las menores consecuencias para nadie. Ruanda en 1994 es el caso más agudo de la memoria viva: un gobierno organizó el exterminio de su propia población, y el Consejo de Seguridad respondió reduciendo la fuerza sobre el terreno a 270 hombres.
La inferencia, y el caso en su contra
La inferencia que muchos gobiernos han extraído es sencilla: nadie va a venir, las garantías no valen nada, el derecho internacional obliga a los débiles y la única protección fiable es la capacidad de imponer costes inaceptables. Ese es el argumento que este capítulo consigna. He aquí por qué la crónica no lo suscribe sin más.
El caso ucraniano es más débil de lo que parece. Ucrania heredó ojivas en su suelo pero no el control operativo sobre ellas: la autoridad de lanzamiento y los enlaces de acción permisiva permanecieron en Moscú, y convertir la herencia en un arsenal independiente utilizable habría llevado años, un gasto enorme y una confrontación con Rusia y con Estados Unidos a la vez que un Estado recién independizado no habría sobrevivido. «Ucrania renunció a sus armas nucleares» se acerca más a «Ucrania renunció a unas armas nucleares ajenas aparcadas en su garaje».4
Adquirirlas invita al ataque mismo que pretenden evitar. Israel destruyó el reactor iraquí de en 1981 y una instalación siria en 2007; a los científicos iraníes se los ha asesinado y sus instalaciones han sido atacadas. El periodo peligroso no es después de tener un arma utilizable; es la década en que se intenta conseguir una, cuando uno es visible, está sancionado y todavía no está protegido.
El coste es prohibitivo para los Estados que más necesitan protección. Un programa creíble de armas más sistemas de lanzamiento asciende a muchos miles de millones de dólares y requiere una base industrial y científica que un país de trece millones de habitantes con un PIB de unas pocas decenas de miles de millones no tiene. El mismo dinero gastado en sistemas de salud, educación e infraestructura compra más seguridad nacional según casi cualquier medida, como, de hecho, ha demostrado la Ruanda del capítulo 28.
Las armas no entregan la soberanía anunciada. La Unión Soviética tenía 40.000 ojivas y se disolvió igualmente. Pakistán tiene un arsenal y ha tenido drones extranjeros operando sobre su territorio. Francia y Gran Bretaña tienen arsenales y no han podido sostener políticas exteriores independientes de peso. Las armas nucleares disuaden de la invasión y la conquista; no disuaden de sanciones, golpes de Estado, crisis de divisas, trampas de deuda, operaciones de información ni de la extracción descrita en el capítulo 16.
Los riesgos no son hipotéticos. Cada arsenal adicional añade riesgo de accidente, riesgo de mando y control, riesgo de robo y el riesgo de un intercambio regional cuyos efectos atmosféricos caerían con más dureza sobre países que no tuvieron nada que ver. El juicio de Stanislav Petrov en 1983 y el incidente del cohete noruego de 1995 son los casos por poco que conocemos.
Y la objeción moral es la que esta crónica no puede esquivar. Veintiséis capítulos han condenado la matanza masiva de civiles: la de Roma, la de España, la de Bélgica, la de Alemania, la de Francia, la de Ruanda. Un arma nuclear es un instrumento cuya función entera es la matanza masiva de civiles. Una crónica que ha dedicado toda su extensión a argumentar que los imperios son ilegítimos por lo que hacen a la gente no puede terminar recomendando la adquisición del artefacto más eficiente jamás construido para hacerlo.
Qué muestra realmente el argumento
La conclusión de la crónica no es, pues, una recomendación. Es un diagnóstico, y resulta más incómodo que lo sería la recomendación.
Que esta inferencia sea racional es la acusación. Un orden internacional en el que la vía más fiable para que a uno lo dejen en paz es poseer un arma de destrucción masiva es un orden que ha fracasado en su propósito declarado. Significa que el Consejo de Seguridad no protege; que los tratados se hacen cumplir hacia abajo y no hacia arriba; que la Convención sobre el Genocidio era opcional en 1994; que las garantías escritas dadas a cambio del desarme no se honraron; y que los Estados que más alto sermonean sobre las reglas son los que tienen la exención.
Todo en esta crónica ha sido el relato de una sola cosa: una frontera entre las personas a las que se deben obligaciones y las personas a las que no. El capítulo 1 la halló en el pasado profundo como precio de la supervivencia del grupo. El capítulo 2 encontró a los imperios volviéndola móvil. El capítulo 8 la encontró fabricada como raza para hacer funcionar un sistema laboral de anchura oceánica. Los capítulos 13 y 14 la encontraron enseñada en las escuelas y vestida de biología. El capítulo 24 la encontró impresa en un carné de identidad ruandés. El capítulo 25 la encontró en una votación del Consejo de Seguridad el 21 de abril de 1994.
Las armas nucleares son esa frontera en su forma final: el club de los Estados cuya destrucción es impensable, y todos los demás.
Las alternativas son poco vistosas y lentas, y son las que los Estados pequeños persiguen de hecho: bloques regionales con contenido real de defensa y comercio; alianzas diversificadas para que ningún patrón único pueda dictar; capacidad interna para que la comida, la medicina y la energía no sean palancas; un ejército profesional y disciplinado que encarezca la ocupación sin amenazar a nadie; participación en las instituciones multilaterales y su mejora, precisamente porque los débiles necesitan reglas más que los fuertes; y una historia pública veraz, para que a una población no se le pueda decir que la última catástrofe fue imaginación de alguien.
Esta última es la razón de que exista esta crónica.
El lector puede concluir razonablemente que el argumento empírico de la primera mitad es más fuerte que las objeciones de la segunda. Esa lectura está disponible en las pruebas, y la crónica no fingirá lo contrario: el patrón de la tabla es real, es consistente y es lo que los Estados observan.
Lo que la crónica sí exige es el encuadre. Si la lección honesta de los últimos ochenta años es que un país pequeño no puede estar seguro sin los medios para matar a millones de personas, la respuesta apropiada no es felicitar a quien los adquiera. Es decir con claridad de quién es el orden que produjo esa lección y quién lleva ochenta años negándose a cambiarlo mientras explica a todos los demás por qué las reglas son importantes.
El final de la crónica
El argumento se cierra donde empezó. En el capítulo 1, los grupos humanos sobrevivían contándose relatos que eran feroces en la frontera y contenidos hacia dentro. Todas las atrocidades de los veintiséis capítulos siguientes han venido de desplazar esa frontera hacia fuera (inventando nuevas categorías de personas a las que no se debe nada) mientras la tecnología para actuar sobre la distinción mejoraba más allá de cuanto el pasado profundo pudiera imaginar.
Ruanda está en esta crónica no como excepción, sino como el lugar donde puede verse todo el aparato funcionando de principio a fin, en un solo país pequeño, dentro de un solo siglo: una raza inventada en Europa, enseñada en una escuela misional, impresa en una tarjeta por una administración colonial, convertida en arma por un imperio que se marchaba, armada por una antigua potencia colonial, ignorada por un Consejo de Seguridad y después, y esta es la parte que el modelo no puede absorber, sobrevivida y respondida por gente a la que se había dado por perdida del todo.
Ese es el hecho que la jerarquía tiene que seguir explicando y justificando. Es también la razón para mantener el registro en orden.
Notas
- Sobre la literatura de la disuasión y el debate sobre la proliferación, Scott D. Sagan y Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: An Enduring Debate, 3.ª ed. (Nueva York: Norton, 2013): Waltz sostiene que la proliferación estabiliza; Sagan, que el fallo organizativo la vuelve peligrosa. ↩
- Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (1968), artículo VI; Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (2017, en vigor en 2021). Jaswant Singh, «Against Nuclear Apartheid», Foreign Affairs 77:5 (1998), pp. 41–52. ↩
- Sobre Sudáfrica, David Albright, «South Africa and the Affordable Bomb», Bulletin of the Atomic Scientists 50:4 (1994), pp. 37–47; Nic von Wielligh y Lydia von Wielligh-Steyn, The Bomb: South Africa's Nuclear Weapons Programme (Pretoria: Litera, 2015). ↩
- Sobre la herencia de Ucrania y los límites de su control, Mariana Budjeryn, Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2022). ↩
Quiénes intervinieron
- Facciones
The United Nations Security Council
Its own permanent members
Its five permanent members are, with one adjustment, the victors of 1945, and they are also, exactly, the five states the Non-Proliferation Treaty recognises as entitled to nuclear weapons. On 21 April 1994 the same body reduced its force in Rwanda from about 2,500 troops to 270, two weeks into a genocide that was being reported daily. Both facts are about the same thing: a legally entrenched division between states whose destruction is unthinkable and everyone else.
- Facciones
The Non-Proliferation Treaty
Enforced downward
A trade with three parts: the non-nuclear states would not acquire weapons, they would get civil nuclear technology, and (Article VI) the nuclear states would negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later the arsenals number in the thousands, every recognised holder is running a modernisation programme measured in hundreds of billions, and the treaty banning the weapons outright is boycotted by all of them.
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968), Article VI
- Figuras
F. W. de Klerk
Not leaving them behind
South Africa is the only case in history of a state that built nuclear weapons and then destroyed them: six devices, dismantled between 1989 and 1991. The timing is rarely mentioned and is the whole point. His administration destroyed the arsenal before the transfer of power, so the incoming Black majority government would not inherit them.
Albright, "South Africa and the Affordable Bomb" (1994)
- Figuras
Muammar Gaddafi
The bargain he took
He surrendered his weapons programme in 2003 and was rehabilitated: sanctions lifted, state visits exchanged, intelligence cooperation resumed. Eight years later a NATO air campaign helped end his rule and he was killed by a mob in a drainage ditch. Whatever one thinks of the man or of the intervention, other governments watched the sequence and drew a conclusion, and the North Korean foreign ministry has since stated that conclusion in public.
- Figuras
Jaswant Singh
"Nuclear apartheid"
He gave the arrangement its name in Foreign Affairs in 1998, after India’s tests. Whatever one thinks of India’s own conduct, the description is accurate: a legally entrenched division of states into those permitted the ultimate guarantee of sovereignty and those forbidden it, with the division corresponding closely to who held colonies in 1945.
Singh, "Against Nuclear Apartheid", Foreign Affairs 77:5 (1998)
- Figuras
Mariana Budjeryn
The correction that has to be made
The Ukrainian case is weaker than the slogan. Ukraine inherited warheads on its soil but not operational control of them (launch authority and permissive action links remained with Moscow), and converting the inheritance into a usable independent arsenal would have taken years, enormous expense, and a confrontation with both Russia and the United States. It is closer to giving up somebody else’s weapons that were parked in your garage.
Budjeryn, Inheriting the Bomb (2022)
- Figuras
Scott Sagan & Kenneth Waltz
Against each other, in one book
Waltz argued that proliferation stabilises, because states with the weapons are not invaded; Sagan argued that organisational failure makes every additional arsenal a new accident risk. The chronicle sides with neither and notes what both agree on: the pattern is real, states observe it, and the inference many governments have drawn from it is rational. That the inference is rational is the indictment.
Sagan & Waltz, The Spread of Nuclear Weapons, 3rd ed. (2013)