La sovranità e la bomba
Lo schema scomodo: chi viene invaso, con chi si negozia e che cosa è cambiato nel mezzo.
Quando è accaduto
- 16 July 1945 Trinity Three months before the founding of the United Nations Organization.
- 1968 The Non-Proliferation Treaty A three-part trade. Article VI committed the nuclear states to negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later every one of them is running a modernisation programme measured in hundreds of billions.
- 1974 India tests, outside the treaty
- 1989–91 South Africa dismantles its arsenal The only case in history — and completed before the transfer of power to a Black majority government.
- 1991 Iraq’s programme destroyed UN inspectors subsequently found no reconstituted weapons.
- 1994 The Budapest Memorandum; and Rwanda Ukraine gives up the stockpile on its territory for written assurances. In the same year the Security Council reduces its force in Kigali to 270 men.
- 1996 The Treaty of Pelindaba Africa becomes a nuclear-weapon-free zone. It is also the region whose states have been invaded, partitioned and left to be exterminated with the least consequence for anyone.
- 1998 Pakistan tests; "nuclear apartheid" enters the vocabulary
- 2003 Libya surrenders its programme; Iraq is invaded One state gave up the capacity and was rehabilitated. The other had already given it up and was invaded for having it.
- 2006 North Korea tests It has not been invaded. Its head of state has been met by an American president, twice.
- 2011 Gaddafi killed Eight years after the rehabilitation. The state has not recovered.
- 2015 The most intrusive inspection regime ever negotiated Certified compliant, repeatedly, and abandoned by the United States in 2018.
- 2021 The Prohibition Treaty enters into force Negotiated by the non-nuclear majority, and boycotted by every state that holds them.
- 2022 Ukraine invaded By one of the states that signed the assurances of 1994.
I termini evidenziati hanno una breve definizione: passa il mouse o tocca su schermo tattile.
«L'opinione pubblica mondiale ritiene che avremmo dovuto fare la stessa fine dell'Iraq e della Libia… ma noi non siamo l'Iraq né la Libia.»
— il viceministro nordcoreano Kim Kye-gwan, dichiarazione ufficiale, maggio 2018È il capitolo che mette a disagio, e deve farlo. Espone uno schema presente nella documentazione storica che non è seriamente contestabile, registra la conclusione che molti governi ne hanno tratto, e poi presenta le ragioni contrarie a quella conclusione nella loro forma più forte, perché la cronaca deve al lettore un ragionamento anziché uno slogan.
Il quadro
Si consideri che cosa sia accaduto agli Stati che hanno avuto, ceduto o mai ottenuto la capacità di infliggere danni inaccettabili a una grande potenza.
| Stato | Che cosa ha fatto | Che cosa è accaduto |
|---|---|---|
| Iraq | Programma distrutto dopo il 1991; gli ispettori ONU non trovarono armi ricostituite | Invaso nel 2003 con la motivazione dichiarata che le possedesse. Non le possedeva. |
| Libia | Gheddafi consegnò il proprio programma nel 2003 e fu riabilitato; sanzioni revocate, visite di Stato scambiate | Campagna aerea NATO nel 2011; Gheddafi ucciso da una folla in un canale di scolo. Lo Stato non si è ripreso. |
| Ucraina | Rinunciò nel 1994 al terzo arsenale nucleare del mondo presente sul proprio territorio in cambio di assicurazioni scritte nel Memorandum di Budapest | Territorio annesso nel 2014; invasione su vasta scala nel 2022, a opera di uno degli Stati che avevano firmato le assicurazioni. |
| Iran | Accettò nel 2015 il regime di ispezioni più intrusivo mai negoziato; l'AIEA ne certificò ripetutamente la conformità | L'accordo fu abbandonato dagli Stati Uniti nel 2018; sanzioni ripristinate; scienziati nucleari assassinati; impianti colpiti. |
| Corea del Nord | Uscì dal TNP, testò un ordigno nel 2006, costruì un arsenale e vettori | Non è stata invasa. Il suo capo di Stato è stato incontrato da un presidente americano, due volte. |
| India, Pakistan | Test nel 1974 e nel 1998, fuori dal TNP | Sanzioni imposte, poi revocate nel giro di pochi anni. All'India fu successivamente concesso un accordo sul nucleare civile. |
| Israele | Ha costruito un arsenale non dichiarato, non ha mai aderito al TNP, mantiene l'ambiguità ufficiale | Sanzioni: nessuna. Resta il maggiore beneficiario cumulativo di aiuti militari americani. |
Lo schema non è sottile, e non è una lettura marginale. È ciò che il ministero degli esteri nordcoreano dice ad alta voce, ed è ciò che un ampio corpo di studi di relazioni internazionali (a partire dalla letteratura sulla deterrenza) prevederebbe.1
Il patto che non fu mantenuto
Il Trattato di non proliferazione del 1968 era uno scambio in tre parti: gli Stati non nucleari non avrebbero acquisito armi; avrebbero ottenuto accesso alla tecnologia nucleare civile; e (è l'articolo VI) gli Stati nucleari avrebbero perseguito in buona fede negoziati su misure efficaci relative alla cessazione della corsa agli armamenti e al disarmo nucleare.
Cinquantasette anni dopo, gli arsenali contano migliaia di testate, tutti gli Stati nucleari riconosciuti stanno conducendo programmi di ammodernamento da centinaia di miliardi di dollari, e il Trattato sulla proibizione delle armi nucleari (negoziato dalla maggioranza non nucleare e in vigore dal 2021) è boicottato da ogni Stato che le possiede.
I diplomatici indiani coniarono per questo assetto l'espressione apartheid nucleare, e qualunque cosa si pensi della condotta dell'India, la descrizione è esatta: una divisione giuridicamente consolidata degli Stati fra quelli a cui è permessa la garanzia ultima della sovranità e quelli a cui è vietata, con una divisione che corrisponde da vicino a chi possedeva colonie nel 1945.2
Il caso africano
Il rapporto dell'Africa con questa questione è particolare e istruttivo.
Il continente ha una zona libera da armi nucleari: il Trattato di Pelindaba, firmato nel 1996 e in vigore dal 2009. E ha l'unico caso nella storia di uno Stato che ha costruito armi e poi le ha distrutte: il Sudafrica, che assemblò sei ordigni e li smantellò fra il 1989 e il 1991.
La cronologia di quello smantellamento merita di essere precisata, perché viene raramente menzionata. Il governo dell'apartheid distrusse l'arsenale prima del passaggio di potere a un governo a maggioranza nera. L'amministrazione di F. W. de Klerk si assicurò che il governo dell'ANC in arrivo non lo ereditasse.3
L'Africa, in altre parole, è la regione che più pienamente ha onorato la norma, ed è anche la regione i cui Stati sono stati invasi, spartiti, occupati, sanzionati e lasciati sterminare con le minori conseguenze per chiunque. Il Ruanda del 1994 è l'esempio più netto a memoria d'uomo: un governo organizzò lo sterminio della propria popolazione, e il Consiglio di sicurezza rispose riducendo a 270 uomini la forza sul terreno.
L'inferenza, e le ragioni contrarie
L'inferenza che molti governi hanno tratto è semplice: non viene nessuno, le garanzie non valgono nulla, il diritto internazionale vincola i deboli, e l'unica protezione affidabile è la capacità di imporre costi inaccettabili. È l'argomento che questo capitolo riferisce. Ecco perché la cronaca non lo fa semplicemente proprio.
Il caso ucraino è più debole di quanto sembri. L'Ucraina ereditò testate sul proprio suolo ma non il controllo operativo: l'autorità di lancio e i dispositivi di abilitazione restarono a Mosca, e convertire quell'eredità in un arsenale indipendente utilizzabile avrebbe richiesto anni, spese enormi e uno scontro sia con la Russia sia con gli Stati Uniti a cui uno Stato appena indipendente non sarebbe sopravvissuto. «L'Ucraina rinunciò alle proprie armi nucleari» è più vicino a «l'Ucraina rinunciò alle armi nucleari di qualcun altro parcheggiate nel suo garage».4
L'acquisizione invita proprio l'attacco che dovrebbe prevenire. Israele distrusse il reattore iracheno di nel 1981 e un impianto siriano nel 2007; gli scienziati iraniani sono stati assassinati e i loro impianti colpiti. Il periodo pericoloso non è dopo aver ottenuto un'arma utilizzabile; è il decennio in cui si cerca di ottenerla, quando si è visibili, sanzionati e non ancora protetti.
Il costo è proibitivo per gli Stati che più avrebbero bisogno di protezione. Un programma d'armamento credibile più i vettori costa molti miliardi di dollari e richiede una base industriale e scientifica che un paese di tredici milioni di abitanti con un PIL di poche decine di miliardi non possiede. Lo stesso denaro speso in sistemi sanitari, istruzione e infrastrutture compra più sicurezza nazionale secondo quasi ogni misura, come, di fatto, il Ruanda del capitolo 28 ha dimostrato.
Le armi non consegnano la sovranità che promettono. L'Unione Sovietica aveva 40.000 testate e si dissolse comunque. Il Pakistan ha un arsenale e ha avuto droni stranieri che operavano sul proprio territorio. Francia e Regno Unito hanno arsenali e non sono riusciti a mantenere politiche estere indipendenti di rilievo. Le armi nucleari scoraggiano l'invasione e la conquista; non scoraggiano sanzioni, colpi di Stato, crisi valutarie, trappole del debito, operazioni informative o l'estrazione descritta nel capitolo 16.
I rischi non sono ipotetici. Ogni arsenale in più aggiunge rischio di incidenti, rischio di comando e controllo, rischio di furto e il rischio di uno scambio regionale i cui effetti atmosferici ricadrebbero più duramente su paesi che non c'entrano nulla. Il giudizio di Stanislav Petrov nel 1983 e l'incidente del razzo norvegese del 1995 sono i quasi incidenti che conosciamo.
E l'obiezione morale è quella che questa cronaca non può schivare. Ventisei capitoli hanno condannato l'uccisione di massa di civili: quella di Roma, della Spagna, del Belgio, della Germania, della Francia, del Ruanda. Un'arma nucleare è uno strumento la cui intera funzione è l'uccisione di massa di civili. Una cronaca che ha passato la propria lunghezza a sostenere che gli imperi sono illegittimi per ciò che fanno alle persone non può concludere raccomandando l'acquisto del congegno più efficiente mai costruito per farlo.
Che cosa mostra davvero l'argomento
La conclusione della cronaca non è dunque una raccomandazione. È una diagnosi, ed è più scomoda di quanto sarebbe una raccomandazione.
Il fatto che questa inferenza sia razionale è l'atto d'accusa. Un ordine internazionale in cui la via più affidabile per essere lasciati in pace è il possesso di un'arma di distruzione di massa è un ordine che ha fallito il proprio scopo dichiarato. Significa che il Consiglio di sicurezza non protegge; che i trattati sono applicati verso il basso e non verso l'alto; che la Convenzione sul genocidio era facoltativa nel 1994; che le assicurazioni scritte date in cambio del disarmo non furono onorate; e che gli Stati che predicano più forte sulle regole sono quelli che detengono l'esenzione.
Tutto in questa cronaca è stato il resoconto di una cosa sola: un confine fra le persone a cui si devono obblighi e le persone a cui non se ne devono. Il capitolo 1 lo ha trovato nel passato profondo come prezzo della sopravvivenza del gruppo. Il capitolo 2 ha trovato gli imperi che lo rendevano mobile. Il capitolo 8 lo ha trovato fabbricato in forma di razza per gestire un sistema di lavoro esteso a un oceano. I capitoli 13 e 14 lo hanno trovato insegnato nelle scuole e travestito da biologia. Il capitolo 24 lo ha trovato stampato su una carta d'identità ruandese. Il capitolo 25 lo ha trovato in un voto del Consiglio di sicurezza il 21 aprile 1994.
Le armi nucleari sono quel confine nella sua forma finale: il club degli Stati la cui distruzione è impensabile, e tutti gli altri.
Le alternative sono poco appariscenti e lente, e sono ciò che i piccoli Stati effettivamente perseguono: blocchi regionali con reali contenuti di difesa e di commercio; partenariati diversificati perché nessun singolo protettore possa dettare legge; capacità interna perché cibo, medicine ed energia non siano leve; forze armate professionali e disciplinate che rendano costosa l'occupazione senza minacciare nessuno; partecipazione e miglioramento delle istituzioni multilaterali, proprio perché i deboli hanno bisogno di regole più dei forti; e una storia pubblica veritiera, perché a una popolazione non si possa raccontare che l'ultima catastrofe sia stata l'immaginazione di qualcuno.
Quest'ultima è la ragione per cui questa cronaca esiste.
Il lettore può ragionevolmente concludere che il caso empirico della prima metà sia più forte delle obiezioni della seconda. Quella lettura è disponibile sulla base delle prove, e la cronaca non fingerà il contrario: lo schema della tabella è reale, è coerente, ed è ciò che gli Stati osservano.
Ciò su cui la cronaca insiste è l'inquadramento. Se la lezione onesta degli ultimi ottant'anni è che un piccolo paese non può essere sicuro senza i mezzi per uccidere milioni di persone, allora la risposta appropriata non è congratularsi con chi li acquisisce. È dire chiaramente di chi sia l'ordine che ha prodotto quella lezione, e chi abbia passato ottant'anni a rifiutarsi di cambiarlo spiegando a tutti gli altri perché le regole siano importanti.
La fine della cronaca
L'argomento si chiude dove è cominciato. Nel capitolo 1, i gruppi umani sopravvivevano raccontandosi storie feroci al confine e moderate all'interno. Ogni atrocità dei ventisei capitoli successivi è nata dallo spostare quel confine verso l'esterno (inventando nuove categorie di persone a cui non si deve nulla) mentre la tecnologia per agire in base a quella distinzione migliorava oltre ogni immaginazione del passato profondo.
Il Ruanda sta in questa cronaca non come eccezione ma come il luogo in cui l'intero apparato si vede funzionare dall'inizio alla fine, in un solo piccolo paese, nell'arco di un solo secolo: una razza inventata in Europa, insegnata in una scuola missionaria, stampata su una carta da un'amministrazione coloniale, trasformata in arma da un impero in partenza, armata da un'ex potenza coloniale, ignorata da un Consiglio di sicurezza, e poi (questa è la parte che il modello non riesce ad assorbire) sopravvissuta, e a cui hanno risposto persone che erano state cancellate del tutto.
È il fatto che la gerarchia deve continuare a spiegare via. Ed è anche la ragione per tenere il registro in ordine.
Note
- Sulla letteratura della deterrenza e sul dibattito relativo alla proliferazione, Scott D. Sagan e Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: An Enduring Debate, 3ª ed. (New York: Norton, 2013): Waltz sostiene che la proliferazione stabilizzi, Sagan che il fallimento organizzativo la renda pericolosa. ↩
- Trattato di non proliferazione delle armi nucleari (1968), articolo VI; Trattato sulla proibizione delle armi nucleari (2017, in vigore dal 2021). Jaswant Singh, «Against Nuclear Apartheid», Foreign Affairs 77:5 (1998), pp. 41–52. ↩
- Sul Sudafrica, David Albright, «South Africa and the Affordable Bomb», Bulletin of the Atomic Scientists 50:4 (1994), pp. 37–47; Nic von Wielligh e Lydia von Wielligh-Steyn, The Bomb: South Africa's Nuclear Weapons Programme (Pretoria: Litera, 2015). ↩
- Sull'eredità ucraina e sui limiti del suo controllo, Mariana Budjeryn, Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Baltimora: Johns Hopkins University Press, 2022). ↩
Chi era coinvolto
- Fazioni
The United Nations Security Council
Its own permanent members
Its five permanent members are, with one adjustment, the victors of 1945, and they are also, exactly, the five states the Non-Proliferation Treaty recognises as entitled to nuclear weapons. On 21 April 1994 the same body reduced its force in Rwanda from about 2,500 troops to 270, two weeks into a genocide that was being reported daily. Both facts are about the same thing: a legally entrenched division between states whose destruction is unthinkable and everyone else.
- Fazioni
The Non-Proliferation Treaty
Enforced downward
A trade with three parts: the non-nuclear states would not acquire weapons, they would get civil nuclear technology, and (Article VI) the nuclear states would negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later the arsenals number in the thousands, every recognised holder is running a modernisation programme measured in hundreds of billions, and the treaty banning the weapons outright is boycotted by all of them.
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968), Article VI
- Figure
F. W. de Klerk
Not leaving them behind
South Africa is the only case in history of a state that built nuclear weapons and then destroyed them: six devices, dismantled between 1989 and 1991. The timing is rarely mentioned and is the whole point. His administration destroyed the arsenal before the transfer of power, so the incoming Black majority government would not inherit them.
Albright, "South Africa and the Affordable Bomb" (1994)
- Figure
Muammar Gaddafi
The bargain he took
He surrendered his weapons programme in 2003 and was rehabilitated: sanctions lifted, state visits exchanged, intelligence cooperation resumed. Eight years later a NATO air campaign helped end his rule and he was killed by a mob in a drainage ditch. Whatever one thinks of the man or of the intervention, other governments watched the sequence and drew a conclusion, and the North Korean foreign ministry has since stated that conclusion in public.
- Figure
Jaswant Singh
"Nuclear apartheid"
He gave the arrangement its name in Foreign Affairs in 1998, after India’s tests. Whatever one thinks of India’s own conduct, the description is accurate: a legally entrenched division of states into those permitted the ultimate guarantee of sovereignty and those forbidden it, with the division corresponding closely to who held colonies in 1945.
Singh, "Against Nuclear Apartheid", Foreign Affairs 77:5 (1998)
- Figure
Mariana Budjeryn
The correction that has to be made
The Ukrainian case is weaker than the slogan. Ukraine inherited warheads on its soil but not operational control of them (launch authority and permissive action links remained with Moscow), and converting the inheritance into a usable independent arsenal would have taken years, enormous expense, and a confrontation with both Russia and the United States. It is closer to giving up somebody else’s weapons that were parked in your garage.
Budjeryn, Inheriting the Bomb (2022)
- Figure
Scott Sagan & Kenneth Waltz
Against each other, in one book
Waltz argued that proliferation stabilises, because states with the weapons are not invaded; Sagan argued that organisational failure makes every additional arsenal a new accident risk. The chronicle sides with neither and notes what both agree on: the pattern is real, states observe it, and the inference many governments have drawn from it is rational. That the inference is rational is the indictment.
Sagan & Waltz, The Spread of Nuclear Weapons, 3rd ed. (2013)