Soevereiniteit en de bom
Het ongemakkelijke patroon: wie wordt binnengevallen, met wie wordt onderhandeld, en wat er tussendoor veranderde.
Wanneer dit gebeurde
- 16 July 1945 Trinity Three months before the founding of the United Nations Organization.
- 1968 The Non-Proliferation Treaty A three-part trade. Article VI committed the nuclear states to negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later every one of them is running a modernisation programme measured in hundreds of billions.
- 1974 India tests, outside the treaty
- 1989–91 South Africa dismantles its arsenal The only case in history — and completed before the transfer of power to a Black majority government.
- 1991 Iraq’s programme destroyed UN inspectors subsequently found no reconstituted weapons.
- 1994 The Budapest Memorandum; and Rwanda Ukraine gives up the stockpile on its territory for written assurances. In the same year the Security Council reduces its force in Kigali to 270 men.
- 1996 The Treaty of Pelindaba Africa becomes a nuclear-weapon-free zone. It is also the region whose states have been invaded, partitioned and left to be exterminated with the least consequence for anyone.
- 1998 Pakistan tests; "nuclear apartheid" enters the vocabulary
- 2003 Libya surrenders its programme; Iraq is invaded One state gave up the capacity and was rehabilitated. The other had already given it up and was invaded for having it.
- 2006 North Korea tests It has not been invaded. Its head of state has been met by an American president, twice.
- 2011 Gaddafi killed Eight years after the rehabilitation. The state has not recovered.
- 2015 The most intrusive inspection regime ever negotiated Certified compliant, repeatedly, and abandoned by the United States in 2018.
- 2021 The Prohibition Treaty enters into force Negotiated by the non-nuclear majority, and boycotted by every state that holds them.
- 2022 Ukraine invaded By one of the states that signed the assurances of 1994.
Gemarkeerde termen hebben een korte uitleg: beweeg erover, of tik op een aanraakscherm.
"De wereldopinie meent dat ons hetzelfde lot beschoren had moeten zijn als Irak en Libië… maar wij zijn Irak of Libië niet."
— Noord-Koreaans viceminister Kim Kye-gwan, officiële verklaring, mei 2018Dit is het hoofdstuk waar mensen zich ongemakkelijk bij voelen, en dat hoort ook zo. Het zet een patroon uiteen in het historische bronnenmateriaal dat niet serieus te betwisten valt, benoemt de conclusie die veel regeringen daaruit hebben getrokken, en geeft vervolgens het tegenbetoog in zijn volle kracht, want de kroniek is de lezer een argument verschuldigd en geen leus.
Het bronnenmateriaal
Bekijk wat er gebeurde met staten die het vermogen om een grootmacht onaanvaardbare schade toe te brengen bezaten, opgaven of nooit verwierven.
| Staat | Wat het deed | Wat er gebeurde |
|---|---|---|
| Irak | Programma vernietigd na 1991; VN-inspecteurs vonden geen heropgebouwde wapens | Binnengevallen in 2003 op de aangevoerde grond dat het ze bezat. Dat was niet zo. |
| Libië | Kadhafi gaf zijn programma in 2003 op en werd gerehabiliteerd; sancties opgeheven, staatsbezoeken uitgewisseld | NAVO-luchtcampagne in 2011; Kadhafi door een meute gedood in een afwateringsgreppel. De staat is er niet van hersteld. |
| Oekraïne | Gaf in 1994 de op twee na grootste kernwapenvoorraad op zijn grondgebied op in ruil voor schriftelijke garanties in het Memorandum van Boedapest | Grondgebied geannexeerd in 2014; grootschalige invasie in 2022, door een van de staten die de garanties ondertekende. |
| Iran | Aanvaardde in 2015 het meest indringende inspectieregime dat ooit is onderhandeld; het IAEA bevestigde herhaaldelijk de naleving | Het akkoord werd in 2018 door de Verenigde Staten verlaten; sancties hersteld; kernwetenschappers vermoord; installaties bestookt. |
| Noord-Korea | Verliet het NPV, testte in 2006 een kernlading, bouwde een arsenaal en overbrengingsmiddelen | Is niet binnengevallen. Zijn staatshoofd is tweemaal ontmoet door een Amerikaanse president. |
| India, Pakistan | Testten in 1974 en 1998, buiten het NPV om | Sancties opgelegd, en binnen enkele jaren weer opgeheven. India kreeg vervolgens een akkoord over civiele kernenergie. |
| Israël | Bouwde een niet-verklaard arsenaal, trad nooit toe tot het NPV, houdt officiële ambiguïteit aan | Sancties: geen. Het blijft de grootste cumulatieve ontvanger van Amerikaanse militaire steun. |
Het patroon is niet subtiel, en het is geen randlezing. Het is wat het Noord-Koreaanse ministerie van Buitenlandse Zaken hardop zegt, en het is wat een omvangrijk corpus aan wetenschappelijke literatuur over internationale betrekkingen (vanaf de afschrikkingsliteratuur) zou voorspellen.1
Het koopje dat niet werd nagekomen
Het Non-proliferatieverdrag van 1968 was een ruil met drie delen: de niet-kernwapenstaten zouden geen wapens verwerven; zij zouden toegang krijgen tot civiele kerntechnologie; en (dit is artikel VI) de kernwapenstaten zouden te goeder trouw onderhandelingen voeren over doeltreffende maatregelen met betrekking tot de beëindiging van de wapenwedloop en tot nucleaire ontwapening.
Zevenenvijftig jaar later tellen de arsenalen duizenden kernkoppen, voeren alle erkende kernwapenstaten moderniseringsprogramma's uit die in honderden miljarden dollars worden gemeten, en wordt het Verdrag inzake het verbod op kernwapens (onderhandeld door de niet-nucleaire meerderheid en van kracht sinds 2021) geboycot door elke staat die ze bezit.
India's diplomaten muntten voor deze regeling de uitdrukking nucleaire apartheid, en wat men ook van India's eigen gedrag vindt, de omschrijving klopt: een juridisch verankerde verdeling van staten in degenen aan wie de ultieme waarborg van soevereiniteit is toegestaan en degenen aan wie hij is verboden, waarbij die scheidslijn nauw samenvalt met wie in 1945 koloniën bezat.2
Het Afrikaanse geval
De verhouding van Afrika tot deze kwestie is bijzonder en leerzaam.
Het continent heeft een kernwapenvrije zone: het Verdrag van Pelindaba, ondertekend in 1996 en van kracht sinds 2009. En het heeft het enige geval in de geschiedenis van een staat die wapens bouwde en ze vervolgens vernietigde: Zuid-Afrika, dat zes kernladingen samenstelde en ze tussen 1989 en 1991 ontmantelde.
De timing van die ontmanteling verdient het nauwkeurig te worden vermeld, want zij wordt zelden genoemd. De apartheidsregering vernietigde het arsenaal vóór de machtsoverdracht aan een zwarte meerderheidsregering. De regering van F. W. de Klerk zorgde ervoor dat de aantredende ANC-regering ze niet zou erven.3
Afrika is, met andere woorden, de regio die de norm het volledigst heeft geëerbiedigd, en Afrika is ook de regio waarvan de staten zijn binnengevallen, opgedeeld, bezet, met sancties getroffen en aan uitroeiing overgelaten met de minste gevolgen voor wie dan ook. Rwanda in 1994 is het scherpste voorbeeld binnen het levende geheugen: een regering organiseerde de uitroeiing van haar eigen bevolking, en de Veiligheidsraad reageerde door de troepenmacht ter plaatse terug te brengen tot 270 man.
De gevolgtrekking, en het betoog ertegen
De gevolgtrekking die veel regeringen hebben gemaakt is rechttoe rechtaan: er komt niemand, garanties zijn waardeloos, internationaal recht bindt de zwakken, en de enige betrouwbare bescherming is het vermogen onaanvaardbare kosten op te leggen. Dat is het argument dat dit hoofdstuk weergeeft. Hier is waarom de kroniek het niet zonder meer onderschrijft.
Het Oekraïense geval is zwakker dan het lijkt. Oekraïne erfde kernkoppen op zijn bodem maar niet de operationele zeggenschap erover: het lanceergezag en de bleven bij Moskou, en het omzetten van die erfenis in een bruikbaar onafhankelijk arsenaal zou jaren hebben gekost, enorme uitgaven, en een confrontatie met zowel Rusland als de Verenigde Staten die een pas onafhankelijk geworden staat niet had kunnen overleven. "Oekraïne gaf zijn kernwapens op" ligt dichter bij "Oekraïne gaf andermans kernwapens op die in zijn garage geparkeerd stonden."4
Verwerving lokt juist de aanval uit die zij moet voorkomen. Israël vernietigde in 1981 de Iraakse Osirak-reactor en in 2007 een Syrische installatie; Irans wetenschappers zijn vermoord en zijn installaties bestookt. De gevaarlijke periode is niet nadat je een inzetbaar wapen hebt; het is het decennium waarin je er een probeert te bemachtigen, wanneer je opvallend bent, met sancties getroffen, en nog niet beschermd.
De kosten zijn prohibitief voor de staten die bescherming het hardst nodig hebben. Een geloofwaardig wapenprogramma plus overbrengingsmiddelen loopt in de vele miljarden dollars en vereist een industriële en wetenschappelijke basis die een land van dertien miljoen mensen met een bbp in de lage tientallen miljarden niet heeft. Datzelfde geld besteed aan gezondheidszorg, onderwijs en infrastructuur koopt naar vrijwel elke maatstaf meer nationale veiligheid, zoals het Rwanda van hoofdstuk 28 in feite heeft aangetoond.
Wapens leveren niet de soevereiniteit die wordt geadverteerd. De Sovjet-Unie had 40.000 kernkoppen en viel toch uiteen. Pakistan heeft een arsenaal en heeft buitenlandse drones boven zijn grondgebied zien opereren. Frankrijk en Groot-Brittannië hebben arsenalen en zijn niet in staat gebleken een onafhankelijk buitenlands beleid van betekenis vol te houden. Kernwapens schrikken invasie en verovering af; zij schrikken geen sancties af, geen staatsgrepen, valutacrises, schuldenvallen, informatieoperaties of de uitbuiting die in hoofdstuk 16 wordt beschreven.
De risico's zijn niet hypothetisch. Elk extra arsenaal voegt ongevalsrisico toe, commando- en controlerisico, diefstalrisico, en het risico van een regionale uitwisseling waarvan de atmosferische gevolgen het zwaarst zouden neerkomen op landen die er niets mee te maken hadden. De beoordeling van Stanislav Petrov in 1983 en het Noorse raketincident van 1995 zijn de bijna-rampen waarvan wij weten.
En het morele bezwaar is het bezwaar dat deze kroniek niet kan ontwijken. Zesentwintig hoofdstukken hebben het massaal doden van burgers veroordeeld: dat van Rome, van Spanje, van België, van Duitsland, van Frankrijk, van Rwanda. Een kernwapen is een instrument waarvan de gehele functie het massaal doden van burgers is. Een kroniek die haar hele lengte heeft betoogd dat rijken onwettig zijn vanwege wat zij mensen aandoen, kan niet eindigen met de aanbeveling het efficiëntste toestel te verwerven dat daarvoor ooit is gebouwd.
Wat het argument werkelijk aantoont
De conclusie van de kroniek is dus geen aanbeveling. Het is een diagnose, en zij is ongemakkelijker dan de aanbeveling zou zijn.
Het feit dat deze gevolgtrekking rationeel is, is de aanklacht. Een internationale orde waarin de betrouwbaarste weg om met rust gelaten te worden het bezit van een massavernietigingswapen is, is een orde die in haar verklaarde doel heeft gefaald. Het betekent dat de Veiligheidsraad niet beschermt; dat verdragen naar beneden en niet naar boven worden gehandhaafd; dat het Genocideverdrag in 1994 facultatief was; dat schriftelijke garanties in ruil voor ontwapening niet zijn nagekomen; en dat de staten die het luidst over de regels doceren de staten zijn die de vrijstelling bezitten.
Alles in deze kroniek is het verslag geweest van één ding: een grens tussen de mensen aan wie verplichtingen verschuldigd zijn en de mensen aan wie ze dat niet zijn. Hoofdstuk 1 vond haar in het diepe verleden als de prijs van groepsoverleving. Hoofdstuk 2 vond rijken die haar verplaatsbaar maakten. Hoofdstuk 8 vond haar gefabriceerd tot ras om een oceaanbreed arbeidsstelsel te laten draaien. De hoofdstukken 13 en 14 vonden haar onderwezen op scholen en verkleed als biologie. Hoofdstuk 24 vond haar gedrukt op een Rwandese identiteitskaart. Hoofdstuk 25 vond haar in een stemming van de Veiligheidsraad op 21 april 1994.
Kernwapens zijn die grens in haar uiteindelijke vorm: de club van staten wier vernietiging ondenkbaar is, en alle anderen.
De alternatieven zijn onglamoureus en traag, en zij zijn wat kleine staten daadwerkelijk nastreven: regionale blokken met werkelijke inhoud op het gebied van defensie en handel; gediversifieerde partnerschappen zodat geen enkele beschermheer kan dicteren; binnenlandse capaciteit zodat voedsel, medicijnen en energie geen drukmiddelen zijn; een professioneel en gedisciplineerd leger dat bezetting duur maakt zonder iemand te bedreigen; deelname aan en verbetering van de multilaterale instellingen, juist omdat de zwakken regels harder nodig hebben dan de sterken; en een waarheidsgetrouwe openbare geschiedenis, zodat een bevolking niet kan worden wijsgemaakt dat de laatste catastrofe iemands verbeelding was.
Dat laatste is waarom deze kroniek bestaat.
De lezer kan redelijkerwijs concluderen dat het empirische betoog in de eerste helft sterker is dan de bezwaren in de tweede. Die lezing is op grond van het bewijs beschikbaar, en de kroniek zal niet doen alsof dat niet zo is: het patroon in de tabel is echt, het is consistent, en het is wat staten waarnemen.
Waar de kroniek op staat, is de kadering. Als de eerlijke les van de laatste tachtig jaar is dat een klein land niet veilig kan zijn zonder de middelen om miljoenen mensen te doden, dan is de gepaste reactie niet om te feliciteren wie ze ook verwerft. Zij is om duidelijk te zeggen wiens orde die les heeft voortgebracht, en wie tachtig jaar heeft besteed aan het weigeren haar te veranderen terwijl hij aan alle anderen uitlegde waarom de regels belangrijk zijn.
Het einde van de kroniek
Het betoog sluit waar het begon. In hoofdstuk 1 overleefden menselijke groepen door zichzelf verhalen te vertellen die fel waren aan de grens en beheerst daarbinnen. Elke gruweldaad in de zesentwintig hoofdstukken sindsdien is voortgekomen uit het naar buiten verplaatsen van die grens (het uitvinden van nieuwe categorieën mensen aan wie niets verschuldigd is) terwijl de technologie om naar dat onderscheid te handelen verbeterde tot voorbij alles wat het diepe verleden zich had kunnen voorstellen.
Rwanda staat in deze kroniek niet als uitzondering maar als de plek waar het hele apparaat van begin tot eind aan het werk te zien is, in één klein land, binnen één enkele eeuw: een ras uitgevonden in Europa, onderwezen op een missieschool, gedrukt op een kaart door een koloniaal bestuur, tot wapen gemaakt door een vertrekkend rijk, bewapend door een voormalige koloniale mogendheid, genegeerd door een Veiligheidsraad, en vervolgens (dit is het deel dat het model niet kan verwerken) overleefd, en beantwoord door mensen die volledig waren afgeschreven.
Dat is het feit dat de hiërarchie steeds moet wegverklaren. Het is ook de reden om het bronnenmateriaal zuiver te houden.
Voetnoten
- Over de afschrikkingsliteratuur en het proliferatiedebat, Scott D. Sagan en Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: An Enduring Debate, 3e dr. (New York: Norton, 2013): Waltz betoogt dat proliferatie stabiliseert, Sagan dat organisatorisch falen haar gevaarlijk maakt. ↩
- Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens (1968), artikel VI; Verdrag inzake het verbod op kernwapens (2017, van kracht 2021). Jaswant Singh, "Against Nuclear Apartheid," Foreign Affairs 77:5 (1998), pp. 41–52. ↩
- Over Zuid-Afrika, David Albright, "South Africa and the Affordable Bomb," Bulletin of the Atomic Scientists 50:4 (1994), pp. 37–47; Nic von Wielligh en Lydia von Wielligh-Steyn, The Bomb: South Africa's Nuclear Weapons Programme (Pretoria: Litera, 2015). ↩
- Over Oekraïnes erfenis en de grenzen van zijn zeggenschap, Mariana Budjeryn, Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2022). ↩
Wie erbij betrokken waren
- Facties
The United Nations Security Council
Its own permanent members
Its five permanent members are, with one adjustment, the victors of 1945, and they are also, exactly, the five states the Non-Proliferation Treaty recognises as entitled to nuclear weapons. On 21 April 1994 the same body reduced its force in Rwanda from about 2,500 troops to 270, two weeks into a genocide that was being reported daily. Both facts are about the same thing: a legally entrenched division between states whose destruction is unthinkable and everyone else.
- Facties
The Non-Proliferation Treaty
Enforced downward
A trade with three parts: the non-nuclear states would not acquire weapons, they would get civil nuclear technology, and (Article VI) the nuclear states would negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later the arsenals number in the thousands, every recognised holder is running a modernisation programme measured in hundreds of billions, and the treaty banning the weapons outright is boycotted by all of them.
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968), Article VI
- Figuren
F. W. de Klerk
Not leaving them behind
South Africa is the only case in history of a state that built nuclear weapons and then destroyed them: six devices, dismantled between 1989 and 1991. The timing is rarely mentioned and is the whole point. His administration destroyed the arsenal before the transfer of power, so the incoming Black majority government would not inherit them.
Albright, "South Africa and the Affordable Bomb" (1994)
- Figuren
Muammar Gaddafi
The bargain he took
He surrendered his weapons programme in 2003 and was rehabilitated: sanctions lifted, state visits exchanged, intelligence cooperation resumed. Eight years later a NATO air campaign helped end his rule and he was killed by a mob in a drainage ditch. Whatever one thinks of the man or of the intervention, other governments watched the sequence and drew a conclusion, and the North Korean foreign ministry has since stated that conclusion in public.
- Figuren
Jaswant Singh
"Nuclear apartheid"
He gave the arrangement its name in Foreign Affairs in 1998, after India’s tests. Whatever one thinks of India’s own conduct, the description is accurate: a legally entrenched division of states into those permitted the ultimate guarantee of sovereignty and those forbidden it, with the division corresponding closely to who held colonies in 1945.
Singh, "Against Nuclear Apartheid", Foreign Affairs 77:5 (1998)
- Figuren
Mariana Budjeryn
The correction that has to be made
The Ukrainian case is weaker than the slogan. Ukraine inherited warheads on its soil but not operational control of them (launch authority and permissive action links remained with Moscow), and converting the inheritance into a usable independent arsenal would have taken years, enormous expense, and a confrontation with both Russia and the United States. It is closer to giving up somebody else’s weapons that were parked in your garage.
Budjeryn, Inheriting the Bomb (2022)
- Figuren
Scott Sagan & Kenneth Waltz
Against each other, in one book
Waltz argued that proliferation stabilises, because states with the weapons are not invaded; Sagan argued that organisational failure makes every additional arsenal a new accident risk. The chronicle sides with neither and notes what both agree on: the pattern is real, states observe it, and the inference many governments have drawn from it is rational. That the inference is rational is the indictment.
Sagan & Waltz, The Spread of Nuclear Weapons, 3rd ed. (2013)