A soberania e a bomba
O padrão incómodo: quem é invadido, com quem se negoceia, e o que mudou pelo meio.
Quando aconteceu
- 16 July 1945 Trinity Three months before the founding of the United Nations Organization.
- 1968 The Non-Proliferation Treaty A three-part trade. Article VI committed the nuclear states to negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later every one of them is running a modernisation programme measured in hundreds of billions.
- 1974 India tests, outside the treaty
- 1989–91 South Africa dismantles its arsenal The only case in history — and completed before the transfer of power to a Black majority government.
- 1991 Iraq’s programme destroyed UN inspectors subsequently found no reconstituted weapons.
- 1994 The Budapest Memorandum; and Rwanda Ukraine gives up the stockpile on its territory for written assurances. In the same year the Security Council reduces its force in Kigali to 270 men.
- 1996 The Treaty of Pelindaba Africa becomes a nuclear-weapon-free zone. It is also the region whose states have been invaded, partitioned and left to be exterminated with the least consequence for anyone.
- 1998 Pakistan tests; "nuclear apartheid" enters the vocabulary
- 2003 Libya surrenders its programme; Iraq is invaded One state gave up the capacity and was rehabilitated. The other had already given it up and was invaded for having it.
- 2006 North Korea tests It has not been invaded. Its head of state has been met by an American president, twice.
- 2011 Gaddafi killed Eight years after the rehabilitation. The state has not recovered.
- 2015 The most intrusive inspection regime ever negotiated Certified compliant, repeatedly, and abandoned by the United States in 2018.
- 2021 The Prohibition Treaty enters into force Negotiated by the non-nuclear majority, and boycotted by every state that holds them.
- 2022 Ukraine invaded By one of the states that signed the assurances of 1994.
Os termos assinalados têm uma definição curta: passe o cursor ou toque no ecrã tátil.
«A opinião pública mundial defende que devíamos ter tido o mesmo destino do Iraque e da Líbia… mas não somos o Iraque nem a Líbia.»
— o vice-ministro norte-coreano Kim Kye-gwan, declaração oficial, maio de 2018Este é o capítulo que incomoda as pessoas, e deve incomodar. Expõe um padrão do registo histórico que não é seriamente contestável, assinala a conclusão que muitos governos dele tiraram e apresenta depois com toda a força o argumento contra essa conclusão, porque a crónica deve ao leitor um raciocínio e não uma palavra de ordem.
O registo
Considere-se o que aconteceu aos Estados que tiveram, entregaram ou nunca obtiveram a capacidade de infligir danos inaceitáveis a uma grande potência.
| Estado | O que fez | O que aconteceu |
|---|---|---|
| Iraque | Programa destruído após 1991; os inspetores da ONU não encontraram armas reconstituídas | Invadido em 2003 com o fundamento declarado de que as tinha. Não tinha. |
| Líbia | Kadhafi entregou o seu programa em 2003 e foi reabilitado; sanções levantadas, visitas de Estado trocadas | Campanha aérea da NATO em 2011; Kadhafi morto por uma multidão numa valeta. O Estado não recuperou. |
| Ucrânia | Entregou em 1994 o terceiro maior arsenal nuclear situado no seu território em troca de garantias escritas no Memorando de Budapeste | Território anexado em 2014; invasão em larga escala em 2022, por um dos Estados que assinaram as garantias. |
| Irão | Aceitou em 2015 o regime de inspeção mais intrusivo alguma vez negociado; a AIEA certificou repetidamente o cumprimento | O acordo foi abandonado pelos Estados Unidos em 2018; sanções restauradas; cientistas nucleares assassinados; instalações atacadas. |
| Coreia do Norte | Saiu do TNP, testou um engenho em 2006, construiu um arsenal e sistemas de lançamento | Não foi invadida. O seu chefe de Estado reuniu-se com um presidente americano, duas vezes. |
| Índia, Paquistão | Testaram em 1974 e 1998, fora do TNP | Sanções impostas e depois levantadas em poucos anos. À Índia foi depois concedido um acordo nuclear civil. |
| Israel | Construiu um arsenal não declarado, nunca aderiu ao TNP, mantém a ambiguidade oficial | Sanções: nenhumas. Continua a ser o maior recetor acumulado de ajuda militar americana. |
O padrão não é subtil, e não é uma leitura marginal. É o que o ministério dos negócios estrangeiros norte-coreano diz em voz alta, e é o que um vasto corpo da teoria das relações internacionais, a partir da literatura da dissuasão, preveria.1
O acordo que não foi cumprido
O Tratado de Não Proliferação de 1968 era uma troca com três partes: os Estados não nucleares não adquiririam armas; teriam acesso à tecnologia nuclear civil; e (é este o artigo VI) os Estados nucleares prosseguiriam negociações de boa-fé sobre medidas eficazes relativas à cessação da corrida ao armamento e ao desarmamento nuclear.
Cinquenta e sete anos depois, os arsenais contam-se aos milhares de ogivas, todos os Estados nucleares reconhecidos têm programas de modernização medidos em centenas de milhares de milhões de dólares, e o Tratado sobre a Proibição das Armas Nucleares (negociado pela maioria não nuclear e em vigor desde 2021) é boicotado por todos os Estados que as possuem.
Os diplomatas indianos cunharam a expressão apartheid nuclear para este arranjo e, pense-se o que se pensar da conduta da própria Índia, a descrição é exata: uma divisão dos Estados, juridicamente consagrada, entre aqueles a quem é permitida a garantia última da soberania e aqueles a quem é proibida, com a divisão a corresponder de perto a quem tinha colónias em 1945.2
O caso africano
A relação de África com esta questão é distintiva e instrutiva.
O continente tem uma zona livre de armas nucleares: o Tratado de Pelindaba, assinado em 1996 e em vigor desde 2009. E tem o único caso na história de um Estado que construiu armas e depois as destruiu: a África do Sul, que montou seis engenhos e os desmantelou entre 1989 e 1991.
O momento desse desmantelamento merece ser enunciado com precisão, porque raramente é mencionado. O governo do apartheid destruiu o arsenal antes da transferência do poder para um governo de maioria negra. A administração de F. W. de Klerk garantiu que o governo entrante do ANC não os herdasse.3
A África é, por outras palavras, a região que mais plenamente honrou a norma, e a África é também a região cujos Estados foram invadidos, partilhados, ocupados, sancionados e deixados a ser exterminados com as menores consequências para quem quer que fosse. O Ruanda em 1994 é o caso mais agudo da memória viva: um governo organizou o extermínio da sua própria população, e o Conselho de Segurança respondeu reduzindo a força no terreno para 270 homens.
A inferência, e o argumento contra ela
A inferência que muitos governos tiraram é simples: ninguém virá, as garantias nada valem, o direito internacional prende os fracos, e a única proteção fiável é a capacidade de impor custos inaceitáveis. É esse o argumento que este capítulo relata. Eis por que a crónica não o subscreve sem mais.
O caso ucraniano é mais fraco do que parece. A Ucrânia herdou ogivas no seu solo mas não o controlo operacional delas: a autoridade de lançamento e as ligações de ação permissiva ficaram em Moscovo, e converter a herança num arsenal independente utilizável teria levado anos, um custo enorme e um confronto simultâneo com a Rússia e com os Estados Unidos que um Estado recém-independente não teria sobrevivido. «A Ucrânia abdicou das suas armas nucleares» está mais perto de «a Ucrânia abdicou de armas nucleares alheias estacionadas na sua garagem».4
Adquiri-las convida ao próprio ataque que devem evitar. Israel destruiu o reator iraquiano de em 1981 e uma instalação síria em 2007; os cientistas iranianos foram assassinados e as suas instalações atacadas. O período perigoso não é depois de se ter uma arma utilizável; é a década em que se tenta obter uma, quando se é visível, sancionado e ainda não protegido.
O custo é proibitivo para os Estados que mais precisam de proteção. Um programa de armas credível mais sistemas de lançamento ascende a muitos milhares de milhões de dólares e exige uma base industrial e científica que um país de treze milhões de habitantes com um PIB de algumas dezenas de milhares de milhões não tem. O mesmo dinheiro gasto em sistemas de saúde, educação e infraestrutura compra mais segurança nacional por quase qualquer medida, como, de facto, o Ruanda do capítulo 28 demonstrou.
As armas não entregam a soberania anunciada. A União Soviética tinha 40 000 ogivas e dissolveu-se na mesma. O Paquistão tem um arsenal e teve drones estrangeiros a operar sobre o seu território. A França e a Grã-Bretanha têm arsenais e não conseguiram sustentar políticas externas independentes de peso. As armas nucleares dissuadem a invasão e a conquista; não dissuadem sanções, golpes, crises cambiais, armadilhas de dívida, operações de informação nem a extração descrita no capítulo 16.
Os riscos não são hipotéticos. Cada arsenal adicional acrescenta risco de acidente, risco de comando e controlo, risco de roubo e o risco de uma troca regional cujos efeitos atmosféricos cairiam com mais dureza sobre países que nada tiveram com isso. O juízo de Stanislav Petrov em 1983 e o incidente do foguetão norueguês de 1995 são os quase-acidentes que conhecemos.
E a objeção moral é a que esta crónica não pode desviar. Vinte e seis capítulos condenaram a morte em massa de civis: a de Roma, a de Espanha, a da Bélgica, a da Alemanha, a da França, a do Ruanda. Uma arma nuclear é um instrumento cuja função inteira é a morte em massa de civis. Uma crónica que passou todo o seu comprimento a argumentar que os impérios são ilegítimos pelo que fazem às pessoas não pode terminar a recomendar a aquisição do engenho mais eficiente alguma vez construído para o fazer.
O que o argumento realmente mostra
A conclusão da crónica não é, portanto, uma recomendação. É um diagnóstico, e é mais incómodo do que a recomendação seria.
O facto de esta inferência ser racional é a acusação. Uma ordem internacional em que a via mais fiável para se ser deixado em paz é possuir uma arma de destruição maciça é uma ordem que falhou o seu propósito declarado. Significa que o Conselho de Segurança não protege; que os tratados são aplicados para baixo e não para cima; que a Convenção sobre o Genocídio era opcional em 1994; que garantias escritas dadas em troca de desarmamento não foram honradas; e que os Estados que mais alto sermoneiam sobre as regras são os que detêm a isenção.
Tudo nesta crónica foi o relato de uma só coisa: uma fronteira entre as pessoas a quem se devem obrigações e as pessoas a quem não se devem. O capítulo 1 encontrou-a no passado profundo como preço da sobrevivência do grupo. O capítulo 2 encontrou impérios a torná-la portátil. O capítulo 8 encontrou-a fabricada em raça para fazer funcionar um sistema de trabalho à escala de um oceano. Os capítulos 13 e 14 encontraram-na ensinada nas escolas e vestida de biologia. O capítulo 24 encontrou-a impressa num bilhete de identidade ruandês. O capítulo 25 encontrou-a numa votação do Conselho de Segurança a 21 de abril de 1994.
As armas nucleares são essa fronteira na sua forma final: o clube dos Estados cuja destruição é impensável, e todos os outros.
As alternativas são pouco vistosas e lentas, e são as que os Estados pequenos de facto prosseguem: blocos regionais com conteúdo real de defesa e comércio; parcerias diversificadas para que nenhum padrinho isolado possa ditar; capacidade interna para que os alimentos, os medicamentos e a energia não sejam alavancas; um exército profissional e disciplinado que torne a ocupação cara sem ameaçar ninguém; participação nas instituições multilaterais e a sua melhoria, precisamente porque os fracos precisam de regras mais do que os fortes; e uma história pública verdadeira, para que a uma população não se possa dizer que a última catástrofe foi imaginação de alguém.
Esta última é a razão pela qual esta crónica existe.
O leitor pode razoavelmente concluir que o argumento empírico da primeira metade é mais forte do que as objeções da segunda. Essa leitura está disponível nas provas, e a crónica não fingirá o contrário: o padrão da tabela é real, é consistente, e é o que os Estados observam.
Aquilo em que a crónica insiste é o enquadramento. Se a lição honesta dos últimos oitenta anos é a de que um país pequeno não pode estar seguro sem os meios para matar milhões de pessoas, a resposta apropriada não é felicitar quem os adquira. É dizer com clareza de quem é a ordem que produziu essa lição e quem passou oitenta anos a recusar mudá-la enquanto explica a todos os outros por que as regras são importantes.
O fim da crónica
O argumento fecha onde começou. No capítulo 1, os grupos humanos sobreviviam contando a si próprios histórias que eram ferozes na fronteira e contidas lá dentro. Todas as atrocidades dos vinte e seis capítulos seguintes vieram de deslocar essa fronteira para fora (inventando novas categorias de pessoas a quem nada se deve) enquanto a tecnologia para agir sobre a distinção melhorava para além de tudo o que o passado profundo podia imaginar.
O Ruanda está nesta crónica não como exceção, mas como o lugar onde se vê todo o aparelho a funcionar de ponta a ponta, num só país pequeno, dentro de um só século: uma raça inventada na Europa, ensinada numa escola de missão, impressa num cartão por uma administração colonial, transformada em arma por um império que partia, armada por uma antiga potência colonial, ignorada por um Conselho de Segurança e depois, e é esta a parte que o modelo não consegue absorver, sobrevivida e respondida por gente que fora dada por perdida por completo.
É esse o facto que a hierarquia tem de continuar a explicar. É também a razão para manter o registo em ordem.
Notas
- Sobre a literatura da dissuasão e o debate da proliferação, Scott D. Sagan e Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: An Enduring Debate, 3.ª ed. (Nova Iorque: Norton, 2013): Waltz a sustentar que a proliferação estabiliza; Sagan, que a falha organizacional a torna perigosa. ↩
- Tratado sobre a Não Proliferação das Armas Nucleares (1968), artigo VI; Tratado sobre a Proibição das Armas Nucleares (2017, em vigor em 2021). Jaswant Singh, «Against Nuclear Apartheid», Foreign Affairs 77:5 (1998), pp. 41–52. ↩
- Sobre a África do Sul, David Albright, «South Africa and the Affordable Bomb», Bulletin of the Atomic Scientists 50:4 (1994), pp. 37–47; Nic von Wielligh e Lydia von Wielligh-Steyn, The Bomb: South Africa's Nuclear Weapons Programme (Pretória: Litera, 2015). ↩
- Sobre a herança da Ucrânia e os limites do seu controlo, Mariana Budjeryn, Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2022). ↩
Quem esteve envolvido
- Fações
The United Nations Security Council
Its own permanent members
Its five permanent members are, with one adjustment, the victors of 1945, and they are also, exactly, the five states the Non-Proliferation Treaty recognises as entitled to nuclear weapons. On 21 April 1994 the same body reduced its force in Rwanda from about 2,500 troops to 270, two weeks into a genocide that was being reported daily. Both facts are about the same thing: a legally entrenched division between states whose destruction is unthinkable and everyone else.
- Fações
The Non-Proliferation Treaty
Enforced downward
A trade with three parts: the non-nuclear states would not acquire weapons, they would get civil nuclear technology, and (Article VI) the nuclear states would negotiate in good faith on disarmament. Fifty-seven years later the arsenals number in the thousands, every recognised holder is running a modernisation programme measured in hundreds of billions, and the treaty banning the weapons outright is boycotted by all of them.
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1968), Article VI
- Figuras
F. W. de Klerk
Not leaving them behind
South Africa is the only case in history of a state that built nuclear weapons and then destroyed them: six devices, dismantled between 1989 and 1991. The timing is rarely mentioned and is the whole point. His administration destroyed the arsenal before the transfer of power, so the incoming Black majority government would not inherit them.
Albright, "South Africa and the Affordable Bomb" (1994)
- Figuras
Muammar Gaddafi
The bargain he took
He surrendered his weapons programme in 2003 and was rehabilitated: sanctions lifted, state visits exchanged, intelligence cooperation resumed. Eight years later a NATO air campaign helped end his rule and he was killed by a mob in a drainage ditch. Whatever one thinks of the man or of the intervention, other governments watched the sequence and drew a conclusion, and the North Korean foreign ministry has since stated that conclusion in public.
- Figuras
Jaswant Singh
"Nuclear apartheid"
He gave the arrangement its name in Foreign Affairs in 1998, after India’s tests. Whatever one thinks of India’s own conduct, the description is accurate: a legally entrenched division of states into those permitted the ultimate guarantee of sovereignty and those forbidden it, with the division corresponding closely to who held colonies in 1945.
Singh, "Against Nuclear Apartheid", Foreign Affairs 77:5 (1998)
- Figuras
Mariana Budjeryn
The correction that has to be made
The Ukrainian case is weaker than the slogan. Ukraine inherited warheads on its soil but not operational control of them (launch authority and permissive action links remained with Moscow), and converting the inheritance into a usable independent arsenal would have taken years, enormous expense, and a confrontation with both Russia and the United States. It is closer to giving up somebody else’s weapons that were parked in your garage.
Budjeryn, Inheriting the Bomb (2022)
- Figuras
Scott Sagan & Kenneth Waltz
Against each other, in one book
Waltz argued that proliferation stabilises, because states with the weapons are not invaded; Sagan argued that organisational failure makes every additional arsenal a new accident risk. The chronicle sides with neither and notes what both agree on: the pattern is real, states observe it, and the inference many governments have drawn from it is rational. That the inference is rational is the indictment.
Sagan & Waltz, The Spread of Nuclear Weapons, 3rd ed. (2013)