Domestiquer la machine

Chaque empire de cette chronique a fait tourner la même architecture commerciale. La périphérie fournit la matière première ; le centre assure la fabrication ; la périphérie rachète les produits finis au prix fixé par le centre. Rome la fit tourner avec le blé et l'argent, le système atlantique avec le sucre et les corps, l'État indépendant du Congo avec le caoutchouc, et le chapitre 16 a montré la version d'après-guerre fonctionnant avec des grilles tarifaires et l'ajustement structurel au lieu des canonnières : moins coûteuse, niable, et efficace. La seule échappatoire qui ait jamais fonctionné (celle que tous les pays riches ont employée et que la plupart déconseillent aujourd'hui aux autres) est de domestiquer la machine : acquérir, par le mélange de protection, d'imitation et de patience qu'il faudra, la capacité de fabriquer soi-même.¹

Sous l'hypothèse de rupture du chapitre 31, cela cesse d'être une stratégie de développement pour devenir une stratégie de survie. Un monde en crise ne se contente pas de rendre les produits finis inabordables pour la périphérie ; il cesse tout bonnement de les expédier, comme 2020 l'a démontré en miniature lorsque quelque quatre-vingt-dix pays ont restreint leurs exportations de biens médicaux en une seule année. La question à laquelle répond ce chapitre est celle de savoir quelles industries manufacturières le Rwanda doit posséder en propre d'ici 2040, lesquelles il peut partager avec la région, et ce que les faits disent de la résistance qu'il rencontrera, car sur ce dernier point, le Rwanda a déjà mené l'expérience.

L'expérience déjà menée : les vêtements d'occasion et l'AGOA

En mars 2016, les chefs d'État de la Communauté d'Afrique de l'Est décidèrent d'éliminer progressivement, d'ici 2019, les importations de vêtements et de chaussures d'occasion : les défroques du monde riche, données à Manchester ou à Houston, triées et mises en ballots par des exportateurs commerciaux, puis vendues au kilogramme dans toute la région, un commerce qui avait contribué à réduire à l'état de vestiges les industries textiles autrefois substantielles de l'Afrique de l'Est. La logique était celle de Hamilton et de List, la même logique de l'industrie naissante que tout pays industriel a appliquée lors de sa propre ascension. Le Rwanda alla le premier et le plus loin, portant son droit sur les vêtements usagés de vingt cents à deux dollars et demi le kilogramme, un taux conçu non pour taxer ce commerce mais pour y mettre fin.

La réponse fut immédiate et instructive dans ses rouages. En mars 2017, une association professionnelle américaine, la Secondary Materials and Recycled Textiles Association, adressa une pétition à Washington au motif que l'élimination progressive menaçait des emplois américains dans le secteur de l'exportation de vêtements usagés. Le Bureau du représentant américain au commerce ouvrit un examen hors cycle de l'éligibilité des pays fautifs au titre de l'AGOA, le programme de préférences commerciales présenté, depuis 2000, comme une aide à l'industrialisation de l'Afrique ; et en mars 2018, la Maison-Blanche donna un préavis de soixante jours : le tarif devait tomber, sinon les préférences tomberaient.²

Le Kenya, qui avait de véritables exportations de vêtements vers l'Amérique en jeu (une industrie pesant quelques centaines de millions de dollars par an dans le cadre de l'AGOA), plia. La Tanzanie et l'Ouganda ralentirent discrètement. Seul le Rwanda maintint le tarif, et en juillet 2018, les États-Unis suspendirent les avantages AGOA du Rwanda pour l'habillement. Les enjeux économiques étaient dérisoires : les exportations rwandaises de vêtements vers l'Amérique valaient alors environ un million et demi de dollars par an, et c'est précisément pour cela que l'épisode est si lisible. Il ne s'agissait pas d'argent. Ce fut une démonstration, par le centre, que le rôle de la périphérie n'est pas négociable même à une échelle trop petite pour compter ; et une démonstration, par Kigali, qu'il pouvait encaisser la sanction et poursuivre. Le secteur national de l'habillement a crû depuis. La chronique classe cet épisode aux côtés de l'Haïti du chapitre 11 : le prix du refus du rôle assigné, payé intégralement, et survivable, cette fois.

L'épisode règle aussi une question de définition que ce chapitre a besoin de voir réglée. Une préférence qui peut être retirée dès l'instant où elle est utilisée pour son objet affiché n'est pas une échelle ; c'est une laisse, et la démonstration de 2018 est que la laisse sera tirée pour une erreur d'arrondi. Toute stratégie 2040 fondée sur la continuité de la bonne volonté d'autrui a déjà échoué au test de la rupture, et c'est pourquoi le reste de ce chapitre est bâti sur des capacités.

Le triage : une industrie de survie, non une industrie de prestige

La domestication sous contrainte de délai exige un triage, et le test est celui que le chapitre 33 appliquait au registre des importations : que se passe-t-il ici si cela cesse d'arriver ? Son application classe l'industrie rwandaise en trois niveaux.

Les faits montrent que le premier niveau n'est pas une chimère, car des morceaux en existent, et la preuve la plus ancienne est la marchandise la plus terne du tableau. Le ciment : l'usine de CIMERWA dans le district de Rusizi, reconstruite au milieu des années 2010 pour une capacité d'environ six cent mille tonnes par an et détenue majoritairement depuis 2013 par le sud-africain PPC, cuit du calcaire national pour produire le seul bien industriel que le Rwanda n'a jamais eu besoin d'être persuadé de fabriquer.³ Le ciment est partout la première industrie classique, et pour une raison de physique plutôt que de politique : il est lourd, bon marché à la tonne et ruineux à transporter loin, si bien que l'arithmétique poids-valeur protège un four national plus sûrement que ne le pourrait aucune grille tarifaire. La géographie enclavée, qui taxe presque tout le reste de cette chronique, est ici une subvention. L'usine couvre l'essentiel de la demande nationale ; les booms de la construction attirent encore des importations à travers les frontières ougandaise et tanzanienne, et c'est à cela que sert le niveau régional.

L'engrais est le cas à moitié construit : l'usine de mélange OCP de Bugesera formule pour les sols rwandais, même si (comme le notait le chapitre 33) la dépendance aux intrants demeure, et la responsabilité de cette lacune revient au programme énergétique, non au ministère du commerce.

Les médicaments sont le cas le plus aigu, car la dépendance continentale est presque absolue. L'Afrique importe la grande majorité des médicaments qu'elle consomme et, avant la COVID, importait environ quatre-vingt-dix-neuf pour cent des vaccins qu'elle administrait ; et la rupture de 2021 a démontré exactement ce que cela signifie, lorsque le centre a thésaurisé les doses, surenchéri sur les pauvres dans tous les carnets de commandes et bloqué la dérogation ADPIC à l'OMC pendant que la périphérie attendait.⁴ L'installation BioNTech inaugurée à Kigali en décembre 2023, première usine modulaire d'ARNm du continent, dont les travaux avaient commencé à la mi-2022, est la réponse emblématique, placée au Rwanda précisément parce que l'apartheid vaccinal a enseigné la même leçon que cette chronique.

La lecture honnête de cette usine est une carte du temps que prend réellement la domestication. Des modules en conteneurs maritimes peuvent exprimer et formuler le vaccin, mais la chaîne de valeur d'un vaccin court de l'ADN plasmidique et des lipides jusqu'au remplissage-finition, à la chaîne du froid et, surtout, à l'homologation réglementaire, et une grande partie de cette chaîne vit encore ailleurs ; une installation est de la géographie, pas encore de la souveraineté. C'est pourquoi la moitié ingrate du dossier des médicaments compte autant que les bâtiments : l'ascension de la FDA rwandaise sur l'échelle de maturité réglementaire de l'OMS, l'Agence africaine du médicament (traité en vigueur depuis 2021, le Rwanda ayant été choisi pour l'accueillir), et l'objectif de l'Union africaine de soixante pour cent des vaccins utilisés en Afrique fabriqués en Afrique d'ici 2040. Un médicament qui ne peut être homologué au-delà des frontières ne peut être fabriqué à l'échelle continentale, et le parc pharmaceutique qui s'élève autour du site BioNTech tiendra ou tombera par la paperasse autant que par la chimie.

Les outils et la réparation complètent le niveau, et ici la capacité existe déjà à l'état embryonnaire : le secteur informel du travail des métaux reconstruit des moteurs et fabrique des pièces dans chaque chef-lieu de district ; l'échec de la politique publique est qu'il le fait sans certification et sans capital.

Assembler n'est pas posséder

Notez ce que le triage laisse hors du premier niveau : les choses qu'applaudissent les conférences sur le développement. Un téléphone Mara fut assemblé à Kigali à partir d'octobre 2019 et commercialisé comme le premier smartphone fabriqué en Afrique ; Volkswagen assemble des voitures dans la ville depuis 2018 ; Kigali abrite un quartier fintech en pleine croissance. Rien de tout cela n'est dénigré (les exportations rapportent le prix des machines), mais chaque cas mérite la question froide : quelle part de la valeur, et quelle part du savoir, réside dans le pays une fois le ruban coupé ?

Posez la question honnêtement. L'usine Mara assemblait des cartes, des écrans et des batteries importés autour de conceptions et de puces possédées ailleurs, et l'entreprise a, de l'avis général, peiné à se maintenir commercialement une fois estompée la couverture du lancement.⁵ L'opération de Volkswagen assemble des kits semi-démontés à des volumes qui se comptent en quelques milliers, adossée à un service de voitures avec chauffeur ; elle gagne sa place comme atelier de formation, comme régime de normes et comme réseau d'entretien, c'est-à-dire comme point d'entrée dans la boîte à outils, pourvu que personne ne prenne le point d'entrée pour la destination. La zone économique spéciale de Kigali appelle la même double lecture : une concentration réelle d'entreprises, d'emplois et une part croissante de la production manufacturière d'un côté, et de l'autre la question permanente à laquelle toute zone de ce type doit répondre : le savoir s'échappe-t-il par-dessus la clôture vers l'économie environnante, ou reste-t-il enfermé à l'intérieur ?

La distinction que la chronique veut consigner est celle entre assembler et posséder une chaîne d'approvisionnement. L'assemblage importe tout sauf le travail ; la possession signifie que les plans, les gabarits, les fournisseurs et l'analyse des défaillances vivent dans le pays et survivent au départ de n'importe quel partenaire étranger. Sous le test de la rupture, une chaîne d'assemblage de téléphones se classe au-dessous d'un atelier de transformateurs, et le conseil de la chronique aux planificateurs est de financer en conséquence et de laisser le prestige suivre la survie plutôt que la précéder.

Comment la domestication se produit réellement

Les faits historiques sur le rattrapage industriel sont d'une clarté inhabituelle, car chaque cas de réussite a utilisé la même boîte à outils et chacun est documenté : protéger le secteur naissant (comme le fit tout pays aujourd'hui riche, avec des tarifs à des niveaux qui déclencheraient de nos jours un arbitrage) ; importer les machines et les enseignants, non les produits ; copier sans s'excuser jusqu'à pouvoir améliorer : le dix-neuvième siècle américain fut une longue reproduction sans licence de la technique britannique ; faire de l'État le premier client ; et exporter vers un marché régional protégé avant d'affronter le monde.⁶ L'attirail existant du Rwanda se superpose à cette boîte à outils presque poste par poste : Made in Rwanda (la politique de 2017, avec ses préférences dans les marchés publics, ses cibles de substitution aux importations et son volet de promotion de la marque) est l'instrument de protection et de premier client ; la zone économique spéciale de Kigali et ses successeurs sont le volet d'importation des machines ; l'expansion des écoles polytechniques, les écoles professionnelles et des institutions comme Carnegie Mellon Africa sont le volet d'importation des enseignants ; et la ZLECAf (signée, comme il se doit, à Kigali en 2018) est le marché régional protégé, si on parvient à la rendre réelle.

Et parce que le premier niveau se termine par le mot réparation, ce mot a besoin de son contenu concret, faute de quoi il invite au flou. Il signifie une posture de droit à la réparation inscrite dans les marchés publics, de sorte qu'aucune classe de machines n'entre dans le pays sans manuels, accès au diagnostic, places de formation et calendrier de pièces détachées garanti comme conditions de vente ; la standardisation du parc national de pompes, de moulins et de moteurs, afin qu'un roulement en stock s'adapte à mille installations au lieu de trente ; la profondeur de stockage traitée comme une grandeur stratégique (des pièces mesurées en années, non en semaines de délai) ; et les IPRC et les écoles techniques alignés sur le recensement réel des machines du pays plutôt que sur des programmes importés avec les machines. Les métallurgistes de district font déjà le travail ; la tâche de l'État est de les certifier, de les capitaliser et d'acheter chez eux, car un pays capable de réparer tout ce qu'il exploite a, sans bruit, acquis la moitié des compétences nécessaires pour le fabriquer.

Trois amendements honnêtes tirés des faits. Premièrement, les compétences sont la contrainte déterminante, non le capital : les usines qui calent en Afrique de l'Est calent faute d'ingénieurs de maintenance et de chefs de ligne, non de machines, et c'est pourquoi l'économie de la réparation appartient au premier niveau ; c'est le système d'apprentissage du pays en bleu de travail. Deuxièmement, les prix de l'énergie disciplinent tout : aucune fabrication n'est compétitive tant que l'électricité coûte ce qu'elle coûte à Kigali, ce qui soude ce chapitre au programme de réseau du chapitre 33. Troisièmement, le niveau régional est le fragile : la CAE qui doit porter l'industrie partagée est la même CAE dont les membres ferment leurs frontières à chaque querelle ordinaire. Le poste-frontière de Gatuna avec l'Ouganda est resté fermé de 2019 à 2022 ; la frontière du Burundi s'est ouverte et fermée au gré de sa politique ; et la communauté a admis la RDC en 2022 alors même que les relations entre Kigali et Kinshasa sombraient à leur pire niveau depuis une génération. Chacun de ces faits est une ligne du plan industriel, car il fait de la diplomatie de voisinage du Rwanda un intrant manufacturier aussi sûrement que l'électricité. Les composantes les plus dures de la domestication ne sont pas techniques.

La résistance à laquelle s'attendre

Le chapitre 31 prédisait qu'à mesure que le stress monte, les instruments du centre perdent leur politesse dans l'ordre. Appliquée à l'industrie manufacturière, la séquence est prévisible parce que chaque étape a un précurseur actuel : d'abord, la discipline par les préférences commerciales, de type AGOA, contre la protection ; puis l'application de la propriété intellectuelle contre la copie : le régime ADPIC existe pour criminaliser la boîte à outils exacte décrite ci-dessus, et la bataille de 2021-2022 sur sa dérogation pour les vaccins a montré que le centre le défendra même au prix d'une pandémie prolongée ; puis la conditionnalité financière contre la préférence de l'État dans les marchés publics ; et enfin, pour les minerais et les intrants, les méthodes directes dont l'est du Congo est l'exposition permanente. Un Rwanda qui domestique sérieusement doit s'attendre à être traité de protectionniste par ceux qui se sont bâtis sur les tarifs, de pirate par les détenteurs de brevets jadis copieurs, et de risque sécuritaire par les militarisés, et doit lire chaque accusation, comme cette chronique a appris à le faire, comme un rapport d'avancement.

Le mouvement, refermé

Quatre chapitres, un seul argument. Le système que cette chronique a passé vingt-sept chapitres à disséquer se brisera, selon l'hypothèse énoncée, dans les années 2040, politiquement avant physiquement, et à la périphérie avant le centre (chapitre 31). La prévision régionale est assez précise pour qu'on s'y prépare en ingénieur (chapitre 32). Les consommables de survie (calories, eau, watts, médicaments) peuvent être sécurisés au niveau national par un pays qui commence maintenant (chapitre 33). Et les machines qui fabriquent tout cela peuvent être possédées, au niveau de survie, d'ici 2040, pourvu que le pays accepte les pénalités que l'ordre commercial impose à ceux qui quittent leur rôle assigné, pénalités que le Rwanda a déjà goûtées et auxquelles il a déjà survécu (ce chapitre).

La continuité plus profonde est celle par laquelle la chronique a commencé. Le chapitre 1 soutenait que les systèmes moraux qui ont survécu au passé profond étaient ceux qui étaient assez féroces à la frontière et assez coopératifs à l'intérieur. Un pays qui se prépare à la rupture rejoue ce même problème de sélection à l'échelle nationale : difficile à affamer, difficile à intimider, difficile à recoloniser, et digne d'être habité, sans quoi la dureté n'a pas d'objet. Les faits assemblés au fil de trente et un chapitres disent que personne d'autre ne s'en chargera à la place du Rwanda. Ils disent aussi (et c'est la note sur laquelle la chronique choisit de clore son mouvement vers l'avant) que le pays a déjà accompli une chose plus dure que celle-ci, à partir d'un point de départ pire, de mémoire d'homme.

Notes

1. Le compte rendu canonique de la boîte à outils et de sa prohibition ultérieure : Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (Londres : Anthem, 2002) ; Alexander Hamilton, Report on the Subject of Manufactures (1791) ; Friedrich List, The National System of Political Economy (1841). ↩
2. Communiqué des chefs d'État de la CAE, Arusha, mars 2016 (élimination progressive d'ici 2019) ; pétition de SMART auprès de l'USTR, mars 2017 ; examen hors cycle par l'USTR du Kenya, de la Tanzanie, de l'Ouganda et du Rwanda annoncé en juin 2017 ; détermination présidentielle de mars 2018 ; Office of the United States Trade Representative, « President Trump Suspends Duty-Free Apparel Benefits for Rwanda under AGOA » (30 juillet 2018). Sur l'effet du commerce de seconde main sur les secteurs textiles africains, Garth Frazer, « Used-Clothing Donations and Apparel Production in Africa », Economic Journal 118 (2008), p. 1764–1784. ↩
3. Communications de CIMERWA PLC et rapports annuels de PPC Ltd : PPC a acquis une participation de 51 pour cent en 2013, et la nouvelle usine de Rusizi, mise en service au milieu des années 2010, affiche une capacité nominale d'environ 600 000 tonnes par an. ↩
4. Sur la dépendance aux importations : Africa CDC / Union africaine, cadre Partnerships for African Vaccine Manufacturing (2021), qui constate que l'Afrique consommait environ un quart des vaccins du monde tout en en produisant environ un pour cent, et fixe l'objectif de 60 % d'ici 2040. Communiqués de BioNTech SE et déclarations du gouvernement du Rwanda : première pierre en juin 2022, inauguration du BioNTainer de Kigali le 18 décembre 2023. Sur la bataille de la dérogation ADPIC de 2020-2022 et la thésaurisation des doses, les archives de l'OMS et de l'OMC et l'abondante presse de l'époque. Le traité de l'Agence africaine du médicament est entré en vigueur en novembre 2021 ; le Rwanda a ensuite été choisi comme pays hôte. ↩
5. Annonces du groupe Volkswagen et du gouvernement du Rwanda sur l'opération d'assemblage de Kigali (inaugurée en juin 2018, kits semi-démontés adossés à une entreprise de services de mobilité) ; documents de lancement du Mara Group, Kigali, octobre 2019, et couverture ultérieure de la presse économique sur les difficultés commerciales de l'entreprise. ↩
6. Aux côtés de Chang : Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization (Oxford : OUP, 1989) ; Robert C. Allen, Global Economic History: A Very Short Introduction (Oxford : OUP, 2011), sur le modèle standard du rattrapage ; Doron S. Ben-Atar, Trade Secrets: Intellectual Piracy and the Origins of American Industrial Power (New Haven : Yale, 2004). Sur l'instrument de politique publique : République du Rwanda, Ministère du Commerce et de l'Industrie, Made in Rwanda Policy (2017). ↩