Die Maschine zähmen

Jedes Imperium in dieser Chronik betrieb dieselbe kommerzielle Architektur. Die Peripherie liefert den Rohstoff; das Zentrum übernimmt die Verarbeitung; die Peripherie kauft die Fertigwaren zum Preis des Zentrums zurück. Rom betrieb das mit Getreide und Silber, das atlantische System mit Zucker und Menschenleibern, der Kongo-Freistaat mit Kautschuk, und Kapitel 16 hat gezeigt, wie die Nachkriegsfassung es mit Zolltarifen und Strukturanpassung statt mit Kanonenbooten betrieb: billiger, abstreitbar und wirksam. Der einzige Ausweg, der je funktioniert hat (derjenige, den jedes reiche Land benutzte und den die meisten anderen heute davon abraten), besteht darin, die Maschine heimisch zu machen: sich, mit welcher Mischung aus Schutz, Nachahmung und Geduld auch immer nötig, die Fähigkeit anzueignen, selbst Dinge herzustellen.¹

Unter der Bruchannahme aus Kapitel 31 hört dies auf, eine Entwicklungsstrategie zu sein, und wird zu einer Überlebensstrategie. Eine Welt in der Krise verteuert der Peripherie die Fertigwaren nicht bloß; sie verschifft sie überhaupt nicht mehr, wie 2020 im Kleinen zu sehen war, als über neunzig Länder in einem einzigen Jahr die Ausfuhr medizinischer Güter beschränkten. Die Frage, die dieses Kapitel beantwortet, lautet, welche Fertigung Ruanda bis 2040 vollständig selbst besitzen muss, welche es mit der Region teilen kann und was der Befund über den Widerstand sagt, auf den es dabei stoßen wird, denn in diesem letzten Punkt hat Ruanda das Experiment bereits durchgeführt.

Das bereits durchgeführte Experiment: Altkleider und AGOA

Im März 2016 beschlossen die Staatsoberhäupter der Ostafrikanischen Gemeinschaft, die Einfuhr gebrauchter Kleidung und Schuhe bis 2019 auslaufen zu lassen: die abgelegten Sachen der reichen Welt, in Manchester oder Houston gespendet, von kommerziellen Exporteuren sortiert und zu Ballen gepresst und in der ganzen Region kiloweise verkauft, ein Handel, der die einst beträchtliche Textilindustrie Ostafrikas auf Reste zusammenschmelzen half. Die Logik war die Hamiltons und Lists, dieselbe Logik des Schutzes junger Industrien, die jedes Industrieland bei seinem eigenen Aufstieg anwandte. Ruanda ging als Erstes und am weitesten und hob seinen Zoll auf Gebrauchtkleidung von zwanzig Cent auf zweieinhalb Dollar je Kilogramm an, ein Satz, der den Handel nicht besteuern, sondern beenden sollte.

Die Reaktion kam sofort und war in ihrer Mechanik lehrreich. Im März 2017 wandte sich ein amerikanischer Branchenverband, die Secondary Materials and Recycled Textiles Association, mit einer Eingabe an Washington, das Auslaufen bedrohe amerikanische Arbeitsplätze im Export gebrauchter Kleidung. Das Büro des Handelsbeauftragten der Vereinigten Staaten eröffnete eine außerplanmäßige Überprüfung, ob die betreffenden Länder noch unter AGOA fielen, jenes Handelspräferenzprogramm, das seit 2000 damit beworben wird, Afrika bei der Industrialisierung zu helfen; und im März 2018 setzte das Weiße Haus eine Frist von sechzig Tagen: entweder falle der Zoll oder die Präferenzen.²

Kenia, wo tatsächliche Bekleidungsausfuhren nach Amerika auf dem Spiel standen (eine Branche im Wert von einigen hundert Millionen Dollar im Jahr unter AGOA), gab nach. Tansania und Uganda bremsten still. Allein Ruanda hielt den Zoll, und im Juli 2018 setzten die Vereinigten Staaten Ruandas AGOA-Vergünstigungen für Bekleidung aus. Wirtschaftlich stand kaum etwas auf dem Spiel: die ruandischen Bekleidungsausfuhren nach Amerika waren damals etwa anderthalb Millionen Dollar im Jahr wert, und genau deshalb ist die Episode so gut lesbar. Es ging nicht um das Geld. Es war eine Vorführung des Zentrums, dass die Rolle der Peripherie nicht verhandelbar ist, selbst in einer Größenordnung, die zu klein ist, um zu zählen; und eine Vorführung Kigalis, dass es die Strafe aushalten und weitermachen konnte. Die einheimische Bekleidungsbranche ist seither gewachsen. Die Chronik legt dies neben Haiti aus Kapitel 11 ab: der Preis dafür, die zugewiesene Rolle zu verweigern, in voller Höhe gezahlt und diesmal überlebbar.

Die Episode klärt auch eine Begriffsfrage, die dieses Kapitel geklärt braucht. Eine Präferenz, die in dem Augenblick entzogen werden kann, in dem sie zu ihrem beworbenen Zweck genutzt wird, ist keine Leiter; sie ist eine Leine, und die Vorführung von 2018 zeigt, dass an der Leine schon wegen eines Rundungsfehlers gezogen wird. Jede 2040-Strategie, die auf dem Fortbestand fremden Wohlwollens aufbaut, ist an der Bruchprobe bereits gescheitert, weshalb der Rest dieses Kapitels stattdessen auf Fähigkeiten aufbaut.

Die Triage: Überlebensfertigung, nicht Prestigefertigung

Heimischmachen unter Zeitdruck verlangt Triage, und die Prüfung ist dieselbe, die Kapitel 33 für das Einfuhrverzeichnis benutzt hat: was geschieht hier, wenn das aufhört anzukommen? Wendet man sie an, sortiert sich die ruandische Industrie in drei Stufen.

Der Befund zeigt, dass die erste Stufe keine Fantasie ist, denn Teile davon existieren, und der älteste Beweis ist die langweiligste Ware in der Tabelle. Zement: das Werk von CIMERWA im Distrikt Rusizi, Mitte der 2010er Jahre auf eine Kapazität von rund sechshunderttausend Tonnen im Jahr neu errichtet und seit 2013 mehrheitlich im Besitz des südafrikanischen Unternehmens PPC, brennt einheimischen Kalkstein zu dem einen Industrieprodukt, zu dessen Herstellung Ruanda nie überredet werden musste.³ Zement ist überall die klassische erste Industrie, und zwar aus einem Grund der Physik statt der Politik: er ist schwer, je Tonne billig und über weite Strecken ruinös zu befördern, sodass die Rechnung aus Gewicht und Wert einen einheimischen Ofen zuverlässiger schützt, als es jeder Zolltarif könnte. Die Binnenlage, in dieser Chronik fast überall sonst eine Steuer, ist hier eine Subvention. Das Werk deckt den Großteil der Landesnachfrage; Bauboome ziehen weiterhin Einfuhren über die ugandische und die tansanische Grenze, und genau dafür ist die regionale Stufe da.

Dünger ist der halbfertige Fall: die Mischanlage von OCP in Bugesera formuliert für ruandische Böden, doch (wie Kapitel 33 anmerkte) bleibt die Abhängigkeit vom Vormaterial bestehen, und die Verantwortung für diese Lücke liegt beim Energieprogramm, nicht beim Handelsministerium.

Arzneimittel sind der schärfste Fall, denn die kontinentale Abhängigkeit ist beinahe vollständig. Afrika führt die große Mehrheit der Arzneimittel ein, die es verbraucht, und führte vor COVID etwa neunundneunzig Prozent der Impfstoffe ein, die es verabreichte; und der Bruch von 2021 hat genau vorgeführt, was das bedeutet, als das Zentrum Dosen hortete, die Armen bei jedem Auftragsbuch überbot und die TRIPS-Ausnahme in der WTO blockierte, während die Peripherie wartete.⁴ Die im Dezember 2023 in Kigali eingeweihte BioNTech-Anlage, die erste modulare mRNA-Fabrik des Kontinents, deren Grundstein Mitte 2022 gelegt wurde, ist die sinnbildliche Antwort, gerade deshalb in Ruanda platziert, weil die Impfstoff-Apartheid dieselbe Lehre erteilte, die diese Chronik erteilt.

Die redliche Lesart dieser Anlage ist eine Landkarte dessen, wie lange das Heimischmachen tatsächlich dauert. Module in Schiffscontainern können den Impfstoff exprimieren und formulieren, aber die Wertschöpfungskette eines Impfstoffs reicht von Plasmid-DNA und Lipiden über Abfüllung, Kühlkette und vor allem behördliche Zulassung, und ein großer Teil dieser Kette lebt weiterhin anderswo; eine Anlage ist Geographie, noch nicht Souveränität. Deshalb zählt die unglanzvolle Hälfte der Arzneimittelakte genauso viel wie die Gebäude: der Aufstieg der ruandischen Arzneimittelbehörde auf der Reifeskala der WHO, die Afrikanische Arzneimittelagentur (Vertrag seit 2021 in Kraft, mit Ruanda als ausgewähltem Sitzland) und das Ziel der Afrikanischen Union, bis 2040 sechzig Prozent der in Afrika verwendeten Impfstoffe in Afrika herzustellen. Ein Arzneimittel, das nicht grenzüberschreitend zugelassen werden kann, lässt sich nicht in kontinentalem Maßstab herstellen, und der Pharmapark, der rund um das BioNTech-Gelände wächst, wird ebenso sehr am Papierkram wie an der Chemie stehen oder fallen.

Werkzeuge und Reparatur vervollständigen die Stufe, und hier besteht die Kapazität bereits im Keim: die informelle Metallbearbeitung setzt in jeder Distriktstadt Motoren instand und fertigt Teile an; das politische Versäumnis besteht darin, dass sie es ohne Zeugnisse und ohne Kapital tut.

Montieren ist nicht Besitzen

Man beachte, was die Triage aus der ersten Stufe herauslässt: die Dinge, denen auf Entwicklungskonferenzen Beifall gespendet wird. Ein Mara-Telefon wurde ab Oktober 2019 in Kigali montiert und als erstes in Afrika hergestelltes Smartphone vermarktet; Volkswagen montiert seit 2018 Autos in der Stadt; Kigali beherbergt ein wachsendes Fintech-Viertel. Nichts davon wird herabgesetzt (Ausfuhren verdienen den Preis der Maschinen), aber jeder Fall lohnt die kühle Frage: wie viel des Wertes und wie viel des Wissens bleibt im Land, sobald das Band durchschnitten ist?

Stellt man die Frage redlich: das Mara-Werk montierte eingeführte Platinen, Bildschirme und Batterien um Entwürfe und Chips herum, die anderswo im Besitz stehen, und das Unternehmen hat sich nach den meisten Berichten schwergetan, sich kommerziell zu tragen, seit die Aufmerksamkeit der Markteinführung verflog.⁵ Der Betrieb von Volkswagen montiert halbzerlegte Bausätze in Stückzahlen im niedrigen Tausenderbereich, gekoppelt an einen Fahrdienst; er verdient seinen Unterhalt als Ausbildungshalle, als Normenregime und als Servicenetz, das heißt als Einstiegspunkt in den Werkzeugkasten, sofern niemand den Einstiegspunkt mit dem Ziel verwechselt. Die Sonderwirtschaftszone Kigali lädt zur selben doppelten Lesart ein: einerseits eine echte Ballung von Unternehmen, Arbeitsplätzen und einem wachsenden Anteil an gefertigter Produktion, andererseits die stehende Frage, die jede solche Zone beantworten muss, nämlich ob Wissen über den Zaun in die umgebende Wirtschaft sickert oder eingeschlossen darin bleibt.

Die Unterscheidung, die die Chronik festgehalten haben will, ist die zwischen Montieren und dem Besitz einer Lieferkette. Die Montage führt alles außer der Arbeit ein; Besitz heißt, dass die Zeichnungen, die Vorrichtungen, die Zulieferer und die Fehleranalyse im Land leben und den Weggang jedes einzelnen ausländischen Partners überstehen. Unter der Bruchprobe rangiert eine Telefonmontagelinie unterhalb einer Transformatorenwerkstatt, und der Rat der Chronik an die Planer lautet, entsprechend zu finanzieren und das Prestige dem Überleben folgen statt vorausgehen zu lassen.

Wie das Heimischmachen tatsächlich geschieht

Der historische Befund zum industriellen Aufholen ist ungewöhnlich klar, denn jeder erfolgreiche Fall benutzte denselben Werkzeugkasten, und jeder ist dokumentiert: die junge Branche schützen (wie es jedes heute reiche Land tat, mit Zöllen in einer Höhe, die heute ein Schiedsverfahren auslösen würde); die Maschinen und die Lehrer einführen, nicht die Produkte; ohne Entschuldigung kopieren, bis man verbessern kann: das amerikanische neunzehnte Jahrhundert war eine einzige lange unlizenzierte Reproduktion britischer Technik; den Staat zum ersten Kunden machen; und in einen geschützten regionalen Markt exportieren, bevor man sich der Welt stellt.⁶ Ruandas vorhandenes Instrumentarium bildet diesen Werkzeugkasten fast Punkt für Punkt ab: Made in Rwanda (die Politik von 2017, mit ihren Beschaffungspräferenzen, ihren Zielen zur Importsubstitution und ihrem Markenarm) ist das Werkzeug für Schutz und ersten Kunden; die Sonderwirtschaftszone Kigali und ihre Nachfolger sind der maschineneinführende Arm; der Ausbau der Fachhochschulen, die Berufsschulen und Einrichtungen wie Carnegie Mellon Africa sind der lehrereinführende Arm; und die AfCFTA (passenderweise 2018 in Kigali unterzeichnet) ist der geschützte regionale Markt, sofern er wirklich werden kann.

Und weil die erste Stufe mit dem Wort Reparatur endet, braucht dieses Wort seinen konkreten Inhalt, da es sonst zur Unbestimmtheit einlädt. Es bedeutet eine Haltung des Rechts auf Reparatur, in die öffentliche Beschaffung geschrieben, sodass keine Maschinenklasse ins Land gelangt ohne Handbücher, Zugang zur Diagnose, Schulungsplätze und einen verbindlichen Ersatzteilplan als Verkaufsbedingung; die Vereinheitlichung des nationalen Bestands an Pumpen, Mühlen und Motoren, sodass ein bevorratetes Lager in tausend Anlagen passt statt in dreißig; Lagertiefe als strategische Größe behandelt (Teile in Jahren gemessen, nicht in Wochen Lieferzeit); und die IPRC und die technischen Schulen am tatsächlichen Maschinenbestand des Landes ausgerichtet statt an Lehrplänen, die zusammen mit den Maschinen eingeführt wurden. Die Metallhandwerker der Distrikte leisten die Arbeit bereits; die Aufgabe des Staates ist es, sie zu zertifizieren, mit Kapital auszustatten und bei ihnen zu kaufen, denn ein Land, das alles reparieren kann, was es betreibt, hat sich stillschweigend die Hälfte der Fertigkeiten angeeignet, die zu seiner Herstellung nötig sind.

Drei redliche Einschränkungen aus dem Befund. Erstens sind Fertigkeiten der bindende Engpass, nicht Kapital: die Fabriken, die in Ostafrika ins Stocken geraten, geraten aus Mangel an Instandhaltungsingenieuren und Schichtleitern ins Stocken, nicht an Maschinen, weshalb die Reparaturwirtschaft in die erste Stufe gehört; sie ist das Lehrlingswesen des Landes im Blaumann. Zweitens diszipliniert der Energiepreis alles: keine Fertigung ist wettbewerbsfähig, solange Strom kostet, was er in Kigali kostet, was dieses Kapitel an das Netzprogramm aus Kapitel 33 schweißt. Drittens ist die regionale Stufe die zerbrechliche: die EAC, die die geteilte Fertigung tragen soll, ist dieselbe EAC, deren Mitglieder bei jedem gewöhnlichen Streit die Grenzen schließen. Der Übergang Gatuna nach Uganda blieb von 2019 bis 2022 geschlossen; die Grenze zu Burundi öffnete und schloss sich mit dessen Politik; und die Gemeinschaft nahm 2022 die DR Kongo auf, während die Beziehungen zwischen Kigali und Kinshasa auf den schlechtesten Stand seit einer Generation sanken. Jede dieser Tatsachen ist eine Zeile im Fertigungsplan, denn sie macht Ruandas Nachbarschaftsdiplomatie so sicher zu einem Fertigungseinsatzstoff wie den Strom. Die schwierigsten Bauteile des Heimischmachens sind nicht technischer Art.

Der Widerstand, mit dem zu rechnen ist

Kapitel 31 sagte voraus, dass die Instrumente des Zentrums mit steigendem Druck der Reihe nach ihre Höflichkeit ablegen. Auf die Fertigung angewandt, ist die Abfolge vorhersehbar, denn jeder Schritt hat einen heutigen Vorläufer: zuerst die Disziplinierung über Handelspräferenzen nach Art von AGOA gegen den Schutz; dann die Durchsetzung geistigen Eigentums gegen das Kopieren: das TRIPS-Regime existiert, um genau den obigen Werkzeugkasten zu kriminalisieren, und der Streit von 2021/22 über eine Ausnahme für Impfstoffe zeigte, dass das Zentrum es selbst um den Preis einer verlängerten Pandemie verteidigt; dann die Finanzkonditionalität gegen staatliche Beschaffungspräferenzen; und schließlich, bei Mineralien und Vorstoffen, die unmittelbaren Methoden, für die der Osten des Kongo das stehende Ausstellungsstück ist. Ein Ruanda, das ernsthaft heimisch macht, sollte damit rechnen, von den durch Zölle Erbauten protektionistisch genannt zu werden, von den patenthaltenden Kopierern ein Pirat und von den Militarisierten ein Sicherheitsrisiko, und sollte jeden dieser Vorwürfe lesen, wie diese Chronik es gelernt hat: als Fortschrittsbericht.

Der Satz, geschlossen

Vier Kapitel, ein Argument. Das System, das diese Chronik siebenundzwanzig Kapitel lang seziert hat, wird unter der genannten Annahme in den 2040er Jahren brechen, politisch vor physisch und an der Peripherie vor dem Zentrum (Kapitel 31). Die regionale Prognose ist genau genug, um dagegen zu bauen (Kapitel 32). Die Überlebensverbrauchsgüter (Kalorien, Wasser, Watt, Medizin) lassen sich von einem Land, das jetzt beginnt, im Inland sichern (Kapitel 33). Und die Maschinen, die all das herstellen, können bis 2040 in Überlebensqualität selbst besessen werden, sofern das Land die Strafen hinnimmt, die die Handelsordnung denen auferlegt, die ihre zugewiesene Rolle verlassen, Strafen, die Ruanda bereits gekostet und bereits überlebt hat (dieses Kapitel).

Die tiefere Kontinuität ist die, mit der die Chronik begann. Kapitel 1 argumentierte, dass die moralischen Systeme, die die tiefe Vergangenheit überdauerten, jene waren, die an der Grenze hart genug und im Inneren kooperativ genug waren. Ein Land, das sich auf den Bruch vorbereitet, löst dasselbe Auswahlproblem im nationalen Maßstab: schwer auszuhungern, schwer zu drangsalieren, schwer neu zu kolonisieren, und lebenswert, sonst hat die Härte keinen Sinn. Der über einunddreißig Kapitel zusammengetragene Befund sagt, dass niemand sonst es an Ruandas Stelle lösen wird. Er sagt auch (und mit dieser Note wählt die Chronik ihre Vorwärtsbewegung zu beenden), dass das Land Schwereres als dies schon einmal geschafft hat, von einem schlechteren Ausgangspunkt aus und in lebendiger Erinnerung.

Fußnoten

1. Die maßgebliche Darstellung des Werkzeugkastens und seines späteren Verbots: Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem, 2002); Alexander Hamilton, Report on the Subject of Manufactures (1791); Friedrich List, Das nationale System der politischen Ökonomie (1841). ↩
2. Kommuniqué der EAC-Staatsoberhäupter, Arusha, März 2016 (Auslaufen bis 2019); Eingabe von SMART an den USTR, März 2017; außerplanmäßige Überprüfung Kenias, Tansanias, Ugandas und Ruandas durch den USTR, angekündigt im Juni 2017; präsidiale Entscheidung vom März 2018; Office of the United States Trade Representative, „President Trump Suspends Duty-Free Apparel Benefits for Rwanda under AGOA“ (30. Juli 2018). Zur Wirkung des Gebrauchtwarenhandels auf afrikanische Textilbranchen Garth Frazer, „Used-Clothing Donations and Apparel Production in Africa“, Economic Journal 118 (2008), S. 1764–1784. ↩
3. Veröffentlichungen der CIMERWA PLC und Geschäftsberichte der PPC Ltd: PPC erwarb 2013 einen Anteil von 51 Prozent, und das neue Werk in Rusizi, Mitte der 2010er Jahre in Betrieb genommen, trägt eine Nennkapazität von etwa 600 000 Tonnen im Jahr. ↩
4. Zur Einfuhrabhängigkeit: Africa CDC / Afrikanische Union, Rahmenwerk Partnerships for African Vaccine Manufacturing (2021), das festhält, dass Afrika etwa ein Viertel der Impfstoffe der Welt verbrauchte, während es rund ein Prozent davon herstellte, und das Ziel von 60 % bis 2040 setzt. Presseunterlagen der BioNTech SE und Erklärungen der Regierung Ruandas: Grundsteinlegung Juni 2022, Einweihung des Kigali-BioNTainers am 18. Dezember 2023. Zum Streit über die TRIPS-Ausnahme 2020–22 und zum Horten von Dosen die Unterlagen von WHO und WTO sowie die umfangreiche zeitgenössische Berichterstattung. Der Vertrag über die Afrikanische Arzneimittelagentur trat im November 2021 in Kraft; Ruanda wurde anschließend als Sitzland ausgewählt. ↩
5. Mitteilungen des Volkswagen-Konzerns und der Regierung Ruandas zum Montagebetrieb in Kigali (eingeweiht im Juni 2018, halbzerlegte Bausätze gekoppelt an ein Mobilitätsdienstleistungsunternehmen); Einführungsunterlagen der Mara Group, Kigali, Oktober 2019, und spätere Berichterstattung der Wirtschaftspresse über die kommerziellen Schwierigkeiten des Unternehmens. ↩
6. Neben Chang: Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization (Oxford: OUP, 1989); Robert C. Allen, Global Economic History: A Very Short Introduction (Oxford: OUP, 2011), zum Standardmodell des Aufholens; Doron S. Ben-Atar, Trade Secrets: Intellectual Piracy and the Origins of American Industrial Power (New Haven: Yale, 2004). Zum politischen Instrument: Republik Ruanda, Ministerium für Handel und Industrie, Made in Rwanda Policy (2017). ↩