Domesticar a máquina

Todos os impérios desta crónica fizeram funcionar a mesma arquitetura comercial. A periferia fornece matéria-prima; o centro faz a transformação; a periferia volta a comprar os bens acabados ao preço do centro. Roma fê-lo funcionar com cereais e prata, o sistema atlântico com açúcar e corpos, o Estado Livre do Congo com borracha, e o capítulo 16 mostrou a versão do pós-guerra a fazê-lo funcionar com pautas aduaneiras e ajustamento estrutural em vez de canhoneiras: mais barata, negável e eficaz. A única fuga que alguma vez resultou (a que todos os países ricos usaram e que quase todos hoje desencorajam nos outros) é domesticar a máquina: adquirir, com a mistura de proteção, imitação e paciência que for precisa, a capacidade de fabricar por si.¹

Sob o pressuposto da rutura do capítulo 31, isto deixa de ser uma estratégia de desenvolvimento e torna-se uma de sobrevivência. Um mundo em crise não se limita a pôr os bens acabados fora do alcance da periferia; deixa de os enviar por completo, como 2020 demonstrou em miniatura quando cerca de noventa países restringiram a exportação de material médico num só ano. A pergunta a que este capítulo responde é que indústria o Ruanda tem de possuir por inteiro até 2040, qual pode partilhar com a região e o que diz o registo sobre a resistência que encontrará, porque nesse último ponto o Ruanda já fez a experiência.

A experiência já feita: roupa usada e AGOA

Em março de 2016 os chefes de Estado da Comunidade da África Oriental decidiram eliminar progressivamente as importações de roupa e calçado em segunda mão até 2019: os despojos do mundo rico, doados em Manchester ou em Houston, classificados e enfardados por exportadores comerciais e vendidos por toda a região ao quilo, um comércio que ajudara a reduzir a restos as outrora consideráveis indústrias têxteis da África Oriental. A lógica era a de Hamilton e de List, a mesma lógica da indústria nascente que todos os países industriais aplicaram na sua própria subida. O Ruanda avançou primeiro e mais longe, subindo a tarifa sobre roupa usada de vinte cêntimos para dois dólares e meio por quilo, taxa concebida não para tributar o comércio mas para lhe pôr fim.

A resposta foi imediata e instrutiva na sua maquinaria. Em março de 2017 uma associação comercial americana, a Secondary Materials and Recycled Textiles Association, apresentou uma petição a Washington alegando que a eliminação ameaçava empregos americanos no negócio de exportação de roupa usada. O Gabinete do Representante Comercial dos Estados Unidos abriu uma revisão fora de ciclo da elegibilidade dos países infratores ao abrigo da AGOA, o programa de preferências comerciais anunciado desde 2000 como ajuda à industrialização de África; e em março de 2018 a Casa Branca deu um pré-aviso de sessenta dias de que a tarifa teria de baixar ou baixariam as preferências.²

O Quénia, com exportações reais de vestuário para a América em jogo (uma indústria de várias centenas de milhões de dólares por ano ao abrigo da AGOA), cedeu. A Tanzânia e o Uganda travaram discretamente. Só o Ruanda manteve a tarifa, e em julho de 2018 os Estados Unidos suspenderam os benefícios da AGOA para o vestuário ruandês. O que estava em jogo economicamente era trivial: as exportações ruandesas de vestuário para a América valiam então cerca de um milhão e meio de dólares por ano, e é precisamente isso que torna o episódio tão legível. Não era sobre o dinheiro. Foi uma demonstração, pelo centro, de que o papel da periferia não é negociável nem sequer a uma escala pequena demais para contar; e uma demonstração, por Kigali, de que podia absorver a sanção e prosseguir. O setor nacional do vestuário cresceu desde então. A crónica arquiva isto ao lado do Haiti do capítulo 11: o preço de recusar o papel atribuído, pago por inteiro e, desta vez, sobrevivível.

O episódio resolve ainda uma questão de definição de que este capítulo precisa. Uma preferência que pode ser retirada no momento em que é usada para o seu propósito anunciado não é uma escada; é uma trela, e a demonstração de 2018 é que a trela será puxada por um erro de arredondamento. Qualquer estratégia para 2040 assente na continuação da boa vontade alheia já falhou o teste da rutura, razão pela qual o resto deste capítulo se constrói sobre capacidades.

A triagem: indústria de sobrevivência, não indústria de prestígio

A domesticação com prazo exige triagem, e o teste é o que o capítulo 33 usou para o balanço de importações: o que acontece aqui se isto deixar de chegar? Aplicá-lo arruma a indústria ruandesa em três níveis.

O registo mostra que o primeiro nível não é fantasia, porque há peças dele que existem, e a prova mais antiga é a mercadoria mais aborrecida da tabela. Cimento: a fábrica da CIMERWA no distrito de Rusizi, reconstruída em meados da década de 2010 com uma capacidade de cerca de seiscentas mil toneladas por ano e com maioria de capital desde 2013 da sul-africana PPC, cozinha calcário nacional para produzir o único produto industrial que o Ruanda nunca precisou que o convencessem a fabricar.³ O cimento é a primeira indústria clássica em toda a parte, e por uma razão de física antes de política: é pesado, barato à tonelada e ruinoso de transportar longe, pelo que a aritmética peso-valor protege um forno nacional com mais fiabilidade do que qualquer pauta aduaneira. A geografia sem litoral, um imposto sobre quase tudo o resto nesta crónica, é aqui um subsídio. A fábrica cobre o grosso da procura nacional; os surtos de construção continuam a atrair importações das fronteiras ugandesa e tanzaniana, e é para isso que serve o nível regional.

O fertilizante é o caso meio construído: a fábrica de mistura da OCP em Bugesera formula para os solos ruandeses, embora (como o capítulo 33 notou) a dependência da matéria-prima persista, e a resolução dessa lacuna pertence ao programa energético e não ao ministério do comércio.

Os medicamentos são o caso mais agudo, porque a dependência continental é quase absoluta. A África importa a grande maioria dos medicamentos que consome e, antes da COVID, importava cerca de noventa e nove por cento das vacinas que administrava; e a rutura de 2021 demonstrou exatamente o que isso significa, quando o centro acumulou doses, superou as ofertas dos pobres em todos os cadernos de encomendas e bloqueou a derrogação do TRIPS na OMC enquanto a periferia esperava.⁴ As instalações da BioNTech inauguradas em Kigali em dezembro de 2023, a primeira fábrica modular de mRNA do continente, cujas obras começaram em meados de 2022, são a resposta emblemática, colocada no Ruanda precisamente porque o apartheid das vacinas ensinou a mesma lição que esta crónica ensina.

A leitura honesta dessa fábrica é um mapa de quanto tempo a domesticação realmente demora. Módulos em contentor conseguem expressar e formular a vacina, mas a cadeia de valor de uma vacina vai do ADN plasmídico e dos lípidos ao enchimento e acabamento, à cadeia de frio e, acima de tudo, à aprovação regulatória, e boa parte dessa cadeia continua a viver noutro lugar; uma instalação é geografia, ainda não soberania. É por isso que a metade sem glamour do dossiê dos medicamentos importa tanto como os edifícios: a subida da autoridade reguladora ruandesa na escala de maturidade regulatória da OMS, a Agência Africana de Medicamentos (tratado em vigor desde 2021, com o Ruanda escolhido para a acolher) e a meta da União Africana de sessenta por cento das vacinas usadas em África fabricadas em África até 2040. Um medicamento que não pode ser licenciado através de fronteiras não pode ser fabricado à escala continental, e o parque farmacêutico que cresce à volta do local da BioNTech ficará ou cairá tanto pelo papelório como pela química.

Ferramentas e reparação completam o nível, e aqui a capacidade já existe em embrião: o setor metalúrgico informal reconstrói motores e fabrica peças em todas as sedes de distrito; a falha de política é fazê-lo sem credenciação e sem capital.

Montar não é possuir

Repare no que a triagem deixa de fora do primeiro nível: as coisas que as conferências de desenvolvimento aplaudem. Um telemóvel Mara foi montado em Kigali a partir de outubro de 2019 e comercializado como o primeiro smartphone feito em África; a Volkswagen monta carros na cidade desde 2018; Kigali acolhe um bairro fintech em crescimento. Nada disto é desprezado (as exportações ganham o preço das máquinas), mas cada caso compensa a pergunta fria: quanto do valor, e quanto do conhecimento, fica no país depois de cortada a fita?

Façamos a pergunta com honestidade. A fábrica da Mara montava placas, ecrãs e baterias importados em torno de desenhos e chips propriedade de outros, e a empresa, pela maioria das informações, tem tido dificuldade em sustentar-se comercialmente desde que a cobertura do lançamento se apagou.⁵ A operação da Volkswagen monta kits semidesmontados em volumes de alguns milhares de unidades, emparelhada com um serviço de transporte com motorista; ganha o sustento como escola de formação, como regime de normas e como rede de assistência, isto é, como porta de entrada para o instrumental, desde que ninguém confunda a porta de entrada com o destino. A Zona Económica Especial de Kigali convida à mesma leitura dupla: uma concentração real de empresas, empregos e uma quota crescente de produção manufatureira, por um lado, e, por outro, a pergunta permanente que qualquer zona destas tem de responder, que é se o conhecimento escoa para lá da vedação para a economia envolvente ou fica fechado lá dentro.

A distinção que a crónica quer registada é entre montar e possuir uma cadeia de abastecimento. A montagem importa tudo menos o trabalho; a posse significa que os desenhos, os gabaris, os fornecedores e a análise de falhas vivem no país e sobrevivem à saída de qualquer parceiro estrangeiro. Sob o teste da rutura, uma linha de montagem de telemóveis vale menos do que uma oficina de transformadores, e o conselho da crónica aos planeadores é financiar em conformidade e deixar que o prestígio siga a sobrevivência em vez de a preceder.

Como a domesticação acontece de facto

O registo histórico sobre a recuperação industrial é invulgarmente claro, porque todos os casos bem-sucedidos usaram o mesmo instrumental e todos estão documentados: proteger o setor nascente (como fez todo o país hoje rico, com tarifas a níveis que hoje desencadeariam uma arbitragem); importar as máquinas e os mestres, não os produtos; copiar sem desculpas até se poder melhorar (o século XIX americano foi uma longa reprodução sem licença da técnica britânica); fazer do Estado o primeiro cliente; e exportar para um mercado regional protegido antes de enfrentar o mundo.⁶ O instrumental existente do Ruanda corresponde quase item por item: o Made in Rwanda (a política de 2017, com as suas preferências na contratação pública, as suas metas de substituição de importações e o seu braço de marca) é o instrumento de proteção e de primeiro cliente; a Zona Económica Especial de Kigali e as suas sucessoras são o braço importador de máquinas; a expansão politécnica, as escolas profissionais e instituições como a Carnegie Mellon Africa são o braço importador de mestres; e a AfCFTA (assinada, adequadamente, em Kigali em 2018) é o mercado regional protegido, se puder tornar-se real.

E como o primeiro nível termina com a palavra reparação, essa palavra precisa do seu conteúdo concreto, porque de outro modo convida à vaguidade. Significa uma postura de direito a reparar escrita na contratação pública, para que nenhuma classe de máquina entre no país sem manuais, acesso a diagnóstico, vagas de formação e um calendário assumido de peças como condições de venda; padronização do parque nacional de bombas, moinhos e motores, para que um rolamento em armazém sirva mil instalações em vez de trinta; profundidade de existências tratada como grandeza estratégica (peças medidas em anos, não em semanas de prazo de entrega); e os institutos politécnicos e escolas técnicas alinhados com o censo real de máquinas do país e não com currículos importados a par das máquinas. Os metalúrgicos de distrito já fazem o trabalho; a tarefa do Estado é credenciá-los, capitalizá-los e comprar-lhes, porque um país capaz de reparar tudo o que opera adquiriu, discretamente, metade das competências necessárias para o fabricar.

Três emendas honestas tiradas do registo. Primeira, as competências são a restrição vinculativa, não o capital: as fábricas que emperram na África Oriental emperram por falta de engenheiros de manutenção e de chefes de linha, não de máquinas, e é por isso que a economia da reparação pertence ao primeiro nível; é o sistema de aprendizagem do país de fato-macaco. Segunda, os preços da energia disciplinam tudo: nenhuma produção compete enquanto a eletricidade custar o que custa em Kigali, o que solda este capítulo ao programa de rede do capítulo 33. Terceira, o nível regional é o frágil: a CAO que tem de suportar a indústria partilhada é a mesma CAO cujos membros fecham fronteiras a cada desavença comum. A passagem de Gatuna com o Uganda esteve fechada de 2019 a 2022; a fronteira do Burundi abriu e fechou com a sua política; e a comunidade admitiu a RDC em 2022 justamente quando as relações entre Kigali e Kinshasa caíam ao pior momento numa geração. Cada um desses factos é uma linha do plano industrial, porque torna a diplomacia de vizinhança do Ruanda um fator de produção tão certo como a eletricidade. Os componentes mais difíceis da domesticação não são técnicos.

A resistência a esperar

O capítulo 31 previu que, à medida que a tensão sobe, os instrumentos do centro vão perdendo as boas maneiras por ordem. Aplicada à indústria, a sequência é previsível porque cada passo tem um precursor atual: primeiro, disciplina de preferências comerciais do tipo AGOA contra a proteção; depois, aplicação da propriedade intelectual contra a cópia: o regime TRIPS existe para criminalizar exatamente o instrumental acima, e a luta de 2021–22 pela sua derrogação para as vacinas mostrou que o centro o defenderá mesmo ao preço de prolongar uma pandemia; depois, condicionalidade financeira contra a preferência na contratação pública; e por fim, para minerais e fatores de produção, os métodos diretos de que o leste do Congo é a exposição permanente. Um Ruanda que domestique a sério deve esperar ser chamado protecionista por quem se construiu com tarifas, pirata por quem copiou e hoje detém as patentes, e risco de segurança por quem se militarizou, e deve ler cada acusação, como esta crónica aprendeu a fazer, como um relatório de progresso.

O movimento, fechado

Quatro capítulos, um argumento. O sistema que esta crónica passou vinte e sete capítulos a dissecar quebrará, segundo o pressuposto enunciado, na década de 2040, politicamente antes de fisicamente, e na periferia antes do centro (capítulo 31). A previsão regional é suficientemente específica para se projetar contra ela (capítulo 32). Os consumíveis de sobrevivência (calorias, água, watts, medicamentos) podem ser assegurados internamente por um país que comece agora (capítulo 33). E as máquinas que fabricam tudo isso podem ser possuídas, ao nível da sobrevivência, até 2040, desde que o país aceite as sanções que a ordem comercial impõe a quem abandona o seu papel atribuído, sanções que o Ruanda já provou e já sobreviveu (este capítulo).

A continuidade mais profunda é aquela com que a crónica começou. O capítulo 1 sustentou que os sistemas morais que sobreviveram ao passado profundo foram os suficientemente ferozes na fronteira e suficientemente cooperativos lá dentro. Um país que se prepara para a rutura está a resolver esse mesmo problema de seleção à escala nacional: difícil de esfomear, difícil de intimidar, difícil de recolonizar, e digno de nele se viver, ou a dureza não tem sentido. O registo reunido ao longo de trinta e um capítulos diz que mais ninguém o resolverá em nome do Ruanda. Diz também (e é essa a nota com que a crónica escolhe fechar o seu movimento para a frente) que o país já fez antes coisa mais difícil do que esta, a partir de um ponto de partida pior, dentro da memória viva.

Notas

1. O relato canónico do instrumental e da sua proibição posterior: Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (Londres: Anthem, 2002); Alexander Hamilton, Report on the Subject of Manufactures (1791); Friedrich List, The National System of Political Economy (1841). ↩
2. Comunicado dos chefes de Estado da CAO, Arusha, março de 2016 (eliminação até 2019); petição da SMART ao USTR, março de 2017; revisão fora de ciclo do USTR sobre o Quénia, a Tanzânia, o Uganda e o Ruanda anunciada em junho de 2017; determinação presidencial de março de 2018; Gabinete do Representante Comercial dos Estados Unidos, «President Trump Suspends Duty-Free Apparel Benefits for Rwanda under AGOA» (30 de julho de 2018). Sobre o efeito do comércio de segunda mão nos setores têxteis africanos, Garth Frazer, «Used-Clothing Donations and Apparel Production in Africa», Economic Journal 118 (2008), pp. 1764–1784. ↩
3. Informação divulgada pela CIMERWA PLC e relatórios anuais da PPC Ltd: a PPC adquiriu uma participação de 51 por cento em 2013, e a nova fábrica de Rusizi, entrada em serviço em meados da década de 2010, tem uma capacidade nominal de cerca de 600 000 toneladas por ano. ↩
4. Sobre a dependência de importações: Africa CDC / União Africana, quadro Partnerships for African Vaccine Manufacturing (2021), que regista que a África consumia cerca de um quarto das vacinas do mundo enquanto produzia cerca de um por cento delas, e fixa a meta dos 60 % até 2040. Materiais de imprensa da BioNTech SE e declarações do Governo do Ruanda: início das obras em junho de 2022, inauguração do BioNTainer de Kigali a 18 de dezembro de 2023. Sobre a luta pela derrogação do TRIPS de 2020–22 e a acumulação de doses, os registos da OMS e da OMC e a vasta cobertura da época. O tratado da Agência Africana de Medicamentos entrou em vigor em novembro de 2021; o Ruanda foi depois escolhido como país anfitrião. ↩
5. Anúncios do Grupo Volkswagen e do Governo do Ruanda sobre a operação de montagem de Kigali (inaugurada em junho de 2018, kits semidesmontados emparelhados com uma empresa de serviços de mobilidade); materiais de lançamento do Grupo Mara, Kigali, outubro de 2019, e informação posterior da imprensa económica sobre as dificuldades comerciais da empresa. ↩
6. A par de Chang: Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization (Oxford: OUP, 1989); Robert C. Allen, Global Economic History: A Very Short Introduction (Oxford: OUP, 2011), sobre o modelo padrão de recuperação; Doron S. Ben-Atar, Trade Secrets: Intellectual Piracy and the Origins of American Industrial Power (New Haven: Yale, 2004). Sobre o instrumento de política: República do Ruanda, Ministério do Comércio e Indústria, Made in Rwanda Policy (2017). ↩