Domesticar la máquina

Todos los imperios de esta crónica hicieron funcionar la misma arquitectura comercial. La periferia suministra materia prima; el centro fabrica; la periferia vuelve a comprar los bienes terminados al precio del centro. Roma la hizo funcionar con grano y plata, el sistema atlántico con azúcar y cuerpos, el Estado Libre del Congo con caucho, y el capítulo 16 mostró la versión de posguerra haciéndola funcionar con listas arancelarias y ajuste estructural en vez de cañoneras: más barata, negable y eficaz. La única escapatoria que ha funcionado alguna vez (la que usaron todos los países ricos y que casi todos desalientan ahora en los demás) es domesticar la máquina: adquirir, con la mezcla de protección, imitación y paciencia que haga falta, la capacidad de fabricar por uno mismo.¹

Bajo el supuesto de ruptura del capítulo 31, esto deja de ser una estrategia de desarrollo y se convierte en una de supervivencia. Un mundo en crisis no se limita a poner los bienes terminados fuera del alcance de la periferia; deja de enviarlos por completo, como demostró 2020 en miniatura cuando unos noventa países restringieron la exportación de material médico en un solo año. La pregunta que responde este capítulo es qué manufactura debe poseer Ruanda por completo en 2040, cuál puede compartir con la región y qué dice el registro sobre la resistencia que encontrará, porque en ese último punto Ruanda ya ha hecho el experimento.

El experimento ya hecho: ropa usada y AGOA

En marzo de 2016 los jefes de Estado de la Comunidad de África Oriental acordaron eliminar progresivamente las importaciones de ropa y calzado de segunda mano para 2019: los desechos del mundo rico, donados en Manchester o en Houston, clasificados y embalados por exportadores comerciales y vendidos al kilo por toda la región, un comercio que había contribuido a reducir a restos las industrias textiles antaño considerables de África oriental. La lógica era la de Hamilton y List, la misma lógica de la industria naciente que aplicó todo país industrial en su propio ascenso. Ruanda se movió primero y más lejos, elevando su arancel sobre la ropa usada de veinte céntimos a dos dólares y medio por kilo, un tipo diseñado no para gravar el comercio sino para acabar con él.

La respuesta fue inmediata e instructiva en su maquinaria. En marzo de 2017 una asociación comercial estadounidense, la Secondary Materials and Recycled Textiles Association, elevó una petición a Washington alegando que la eliminación amenazaba empleos estadounidenses en el negocio de exportación de ropa usada. La Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos abrió una revisión fuera de ciclo de la elegibilidad de los países infractores bajo la AGOA, el programa de preferencias comerciales anunciado desde el año 2000 como una ayuda para que África se industrializara; y en marzo de 2018 la Casa Blanca dio un preaviso de sesenta días de que el arancel debía bajar o bajarían las preferencias.²

Kenia, con exportaciones reales de confección a América en juego (una industria de varios cientos de millones de dólares al año al amparo de la AGOA), cedió. Tanzania y Uganda frenaron discretamente. Solo Ruanda mantuvo el arancel, y en julio de 2018 Estados Unidos suspendió los beneficios de la AGOA para la confección ruandesa. Lo que estaba en juego económicamente era trivial: las exportaciones ruandesas de confección a América valían entonces alrededor de millón y medio de dólares al año, que es precisamente lo que hace el episodio tan legible. No iba del dinero. Fue una demostración, por parte del centro, de que el papel de la periferia no es negociable ni siquiera a una escala demasiado pequeña para importar; y una demostración, por parte de Kigali, de que podía absorber la sanción y seguir adelante. El sector nacional de la confección ha crecido desde entonces. La crónica archiva esto junto al Haití del capítulo 11: el precio de rechazar el papel asignado, pagado íntegro y, esta vez, sobrevivible.

El episodio zanja además una cuestión de definición que este capítulo necesita zanjada. Una preferencia que puede retirarse en el momento en que se usa para su propósito anunciado no es una escalera; es una correa, y la demostración de 2018 es que la correa se tirará por un error de redondeo. Cualquier estrategia para 2040 construida sobre la continuidad de la buena voluntad ajena ya ha suspendido la prueba de la ruptura, razón por la cual el resto de este capítulo se construye sobre capacidades.

El triaje: manufactura de supervivencia, no manufactura de prestigio

La domesticación con fecha límite exige triaje, y la prueba es la que usó el capítulo 33 para el balance de importaciones: ¿qué pasa aquí si esto deja de llegar? Aplicarla ordena la industria ruandesa en tres niveles.

El registro muestra que el primer nivel no es fantasía, porque hay piezas de él que existen, y la prueba más antigua es la mercancía más aburrida de la tabla. Cemento: la planta de CIMERWA en el distrito de Rusizi, reconstruida a mediados de la década de 2010 con una capacidad de unas seiscientas mil toneladas al año y con mayoría accionarial desde 2013 de la sudafricana PPC, cuece caliza nacional para producir el único producto industrial que Ruanda nunca ha necesitado que la convenzan de fabricar.³ El cemento es la primera industria clásica en todas partes, y por una razón de física antes que de política: es pesado, barato por tonelada y ruinoso de transportar lejos, de modo que la aritmética peso-valor protege un horno nacional con más fiabilidad de la que podría hacerlo ninguna lista arancelaria. La geografía sin salida al mar, un impuesto sobre casi todo lo demás en esta crónica, es aquí un subsidio. La planta cubre el grueso de la demanda nacional; los auges de construcción siguen atrayendo importaciones desde las fronteras ugandesa y tanzana, y para eso está el nivel regional.

El fertilizante es el caso a medio construir: la planta de mezclado de OCP en Bugesera formula para los suelos ruandeses, aunque (como señaló el capítulo 33) la dependencia de materia prima persiste, y la propiedad de esa laguna corresponde al programa energético, no al ministerio de comercio.

Los medicamentos son el caso más agudo, porque la dependencia continental es casi absoluta. África importa la gran mayoría de los medicamentos que consume y, antes de la COVID, importaba cerca del noventa y nueve por ciento de las vacunas que administraba; y la ruptura de 2021 demostró exactamente lo que eso significa, cuando el centro acaparó dosis, superó las pujas de los pobres en todos los libros de pedidos y bloqueó la exención del ADPIC en la OMC mientras la periferia esperaba.⁴ Las instalaciones de BioNTech inauguradas en Kigali en diciembre de 2023, la primera planta modular de ARNm del continente, cuyas obras comenzaron a mediados de 2022, son la respuesta emblemática, situada en Ruanda precisamente porque el apartheid de las vacunas enseñó la misma lección que enseña esta crónica.

La lectura honesta de esa planta es un mapa de cuánto tarda realmente la domesticación. Los módulos en contenedor pueden expresar y formular la vacuna, pero la cadena de valor de una vacuna va del ADN plasmídico y los lípidos al llenado y acabado, la cadena de frío y, sobre todo, la aprobación regulatoria, y buena parte de esa cadena sigue viviendo en otro sitio; unas instalaciones son geografía, todavía no soberanía. Por eso la mitad sin glamour del expediente de los medicamentos importa tanto como los edificios: el ascenso de la agencia reguladora ruandesa por la escala de madurez regulatoria de la OMS, la Agencia Africana de Medicamentos (tratado en vigor desde 2021, con Ruanda elegida como sede) y el objetivo de la Unión Africana de que el sesenta por ciento de las vacunas usadas en África se fabriquen en África para 2040. Un medicamento que no puede licenciarse a través de fronteras no puede fabricarse a escala continental, y el parque farmacéutico que crece en torno al emplazamiento de BioNTech se sostendrá o caerá tanto por el papeleo como por la química.

Las herramientas y la reparación completan el nivel, y aquí la capacidad ya existe en embrión: el sector metalúrgico informal reconstruye motores y fabrica piezas en toda cabecera de distrito; el fallo de política es que lo hace sin acreditación y sin capital.

Ensamblar no es poseer

Fíjese en lo que el triaje deja fuera del primer nivel: las cosas que aplauden las conferencias de desarrollo. Un teléfono Mara se ensambló en Kigali desde octubre de 2019 y se comercializó como el primer teléfono inteligente hecho en África; Volkswagen ensambla coches en la ciudad desde 2018; Kigali alberga un creciente barrio fintech. Nada de esto se desprecia (las exportaciones ganan el precio de las máquinas), pero cada caso compensa la pregunta fría: ¿cuánto del valor, y cuánto del conocimiento, reside en el país una vez cortada la cinta?

Hagamos la pregunta con honradez. La planta de Mara ensamblaba placas, pantallas y baterías importadas en torno a diseños y chips propiedad de otros, y la empresa, según casi todas las informaciones, ha tenido dificultades para sostenerse comercialmente desde que se apagó la cobertura del lanzamiento.⁵ La operación de Volkswagen ensambla kits semidesmontados en volúmenes de unos pocos miles de unidades, emparejada con un servicio de transporte con conductor; se gana el sueldo como escuela de formación, como régimen de estándares y como red de servicio, es decir, como puerta de entrada al instrumental, siempre que nadie confunda la puerta de entrada con el destino. La Zona Económica Especial de Kigali invita a la misma doble lectura: una concentración real de empresas, empleos y una cuota creciente de producción manufacturera por un lado, y por otro la pregunta permanente que toda zona así debe responder, que es si el conocimiento se filtra más allá de la valla hacia la economía circundante o se queda encerrado dentro.

La distinción que la crónica quiere dejar registrada es entre ensamblar y poseer una cadena de suministro. El ensamblaje importa todo menos el trabajo; la propiedad significa que los planos, las plantillas, los proveedores y el análisis de fallos viven en el país y sobreviven a la marcha de cualquier socio extranjero. Bajo la prueba de la ruptura, una línea de ensamblaje de teléfonos está por debajo de un taller de transformadores, y el consejo de la crónica a los planificadores es financiar en consecuencia y dejar que el prestigio siga a la supervivencia en vez de precederla.

Cómo ocurre realmente la domesticación

El registro histórico sobre el alcance industrial es inusualmente claro, porque todos los casos exitosos usaron el mismo instrumental y todos están documentados: proteger el sector naciente (como hizo todo país hoy rico, con aranceles a niveles que hoy activarían un arbitraje); importar las máquinas y los maestros, no los productos; copiar sin disculpas hasta poder mejorar (el siglo XIX estadounidense fue una larga reproducción sin licencia de la técnica británica); hacer del Estado el primer cliente; y exportar a un mercado regional protegido antes de enfrentarse al mundo.⁶ El instrumental existente de Ruanda se corresponde casi punto por punto: Made in Rwanda (la política de 2017, con sus preferencias de compra pública, sus objetivos de sustitución de importaciones y su brazo de marca) es el instrumento de protección y de primer cliente; la Zona Económica Especial de Kigali y sus sucesoras son el brazo importador de máquinas; la expansión politécnica, las escuelas de formación profesional e instituciones como Carnegie Mellon Africa son el brazo importador de maestros; y el AfCFTA (firmado, apropiadamente, en Kigali en 2018) es el mercado regional protegido, si puede hacerse real.

Y como el primer nivel termina con la palabra reparación, esa palabra necesita su contenido concreto, porque de lo contrario invita a la vaguedad. Significa una postura de derecho a reparar escrita en la contratación pública, de modo que ninguna clase de máquina entre en el país sin manuales, acceso a diagnóstico, plazas de formación y un calendario comprometido de repuestos como condiciones de venta; estandarización del parque nacional de bombas, molinos y motores, para que un rodamiento almacenado sirva a mil instalaciones en vez de a treinta; profundidad de existencias tratada como magnitud estratégica (piezas medidas en años, no en semanas de plazo de entrega); y los institutos politécnicos y escuelas técnicas alineados con el censo real de máquinas del país y no con planes de estudio importados junto a las máquinas. Los metalúrgicos de distrito ya hacen el trabajo; la tarea del Estado es acreditarlos, capitalizarlos y comprarles, porque un país capaz de reparar todo lo que opera ha adquirido, calladamente, la mitad de las destrezas necesarias para fabricarlo.

Tres enmiendas honestas que salen del registro. Primera, las destrezas son la restricción vinculante, no el capital: las fábricas que se atascan en África oriental se atascan por falta de ingenieros de mantenimiento y de jefes de línea, no de máquinas, y por eso la economía de la reparación pertenece al primer nivel; es el sistema de aprendizaje del país vestido con mono de trabajo. Segunda, los precios de la energía disciplinan todo: ninguna fabricación compite mientras la electricidad cueste lo que cuesta en Kigali, lo que suelda este capítulo al programa de red del capítulo 33. Tercera, el nivel regional es el frágil: la CAO que debe soportar la manufactura compartida es la misma CAO cuyos miembros cierran fronteras a cada disputa ordinaria. El paso de Gatuna con Uganda estuvo cerrado de 2019 a 2022; la frontera de Burundi se ha abierto y cerrado con su política; y la comunidad admitió a la RDC en 2022 justo cuando las relaciones entre Kigali y Kinshasa caían a su peor momento en una generación. Cada uno de esos hechos es una línea del plan manufacturero, porque convierte la diplomacia de vecindad de Ruanda en un insumo industrial tanto como la electricidad. Los componentes más difíciles de la domesticación no son técnicos.

La resistencia que cabe esperar

El capítulo 31 predijo que, a medida que suba la tensión, los instrumentos del centro irán perdiendo sus modales en orden. Aplicada a la manufactura, la secuencia es previsible porque cada paso tiene un precursor actual: primero, disciplina de preferencias comerciales del tipo AGOA contra la protección; después, aplicación de la propiedad intelectual contra la copia: el régimen ADPIC existe para criminalizar exactamente el instrumental anterior, y la pelea de 2021–22 por su exención para las vacunas mostró que el centro lo defenderá incluso al precio de prolongar una pandemia; después, condicionalidad financiera contra la preferencia en la compra pública; y por fin, para minerales e insumos, los métodos directos de los que el este del Congo es la exposición permanente. Una Ruanda que domestique en serio debería esperar que la llamen proteccionista quienes se construyeron con aranceles, pirata quienes copiaron y hoy tienen las patentes, y riesgo de seguridad quienes se militarizaron, y debería leer cada acusación, como esta crónica ha aprendido a hacer, como un informe de progreso.

El movimiento, cerrado

Cuatro capítulos, un argumento. El sistema que esta crónica ha pasado veintisiete capítulos diseccionando se romperá, según el supuesto enunciado, en los años cuarenta de este siglo, políticamente antes que físicamente, y en la periferia antes que en el centro (capítulo 31). El pronóstico regional es lo bastante concreto como para diseñar contra él (capítulo 32). Los consumibles de supervivencia (calorías, agua, vatios, medicina) puede asegurarlos internamente un país que empiece ahora (capítulo 33). Y las máquinas que fabrican todo ello pueden poseerse, a nivel de supervivencia, para 2040, siempre que el país acepte las sanciones que el orden comercial impone a quienes abandonan su papel asignado, sanciones que Ruanda ya ha probado y ya ha sobrevivido (este capítulo).

La continuidad más profunda es aquella con la que empezó la crónica. El capítulo 1 sostuvo que los sistemas morales que sobrevivieron al pasado profundo fueron los lo bastante feroces en la frontera y lo bastante cooperativos dentro de ella. Un país que se prepara para la ruptura está resolviendo ese mismo problema de selección a escala nacional: difícil de hambrear, difícil de intimidar, difícil de recolonizar, y digno de vivir en él, o la dureza no tiene sentido. El registro reunido a lo largo de treinta y un capítulos dice que nadie más lo resolverá en nombre de Ruanda. Dice también (y esta es la nota con la que la crónica elige cerrar su movimiento hacia delante) que el país ha hecho antes algo más difícil que esto, desde un punto de partida peor, dentro de la memoria viva.

Notas

1. El relato canónico del instrumental y de su prohibición posterior: Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (Londres: Anthem, 2002); Alexander Hamilton, Report on the Subject of Manufactures (1791); Friedrich List, The National System of Political Economy (1841). ↩
2. Comunicado de los jefes de Estado de la CAO, Arusha, marzo de 2016 (eliminación para 2019); petición de SMART al USTR, marzo de 2017; revisión fuera de ciclo del USTR sobre Kenia, Tanzania, Uganda y Ruanda anunciada en junio de 2017; determinación presidencial de marzo de 2018; Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos, «President Trump Suspends Duty-Free Apparel Benefits for Rwanda under AGOA» (30 de julio de 2018). Sobre el efecto del comercio de segunda mano en los sectores textiles africanos, Garth Frazer, «Used-Clothing Donations and Apparel Production in Africa», Economic Journal 118 (2008), pp. 1764–1784. ↩
3. Información publicada por CIMERWA PLC e informes anuales de PPC Ltd: PPC adquirió una participación del 51 por ciento en 2013, y la nueva planta de Rusizi, puesta en marcha a mediados de la década de 2010, tiene una capacidad nominal de unas 600.000 toneladas al año. ↩
4. Sobre la dependencia de importaciones: Africa CDC / Unión Africana, marco Partnerships for African Vaccine Manufacturing (2021), que consigna que África consumía alrededor de una cuarta parte de las vacunas del mundo mientras producía cerca del uno por ciento de ellas, y fija el objetivo del 60 % para 2040. Materiales de prensa de BioNTech SE y declaraciones del Gobierno de Ruanda: inicio de obras en junio de 2022, inauguración del BioNTainer de Kigali el 18 de diciembre de 2023. Sobre la pelea por la exención del ADPIC de 2020–22 y el acaparamiento de dosis, los registros de la OMS y la OMC y la abundante cobertura de la época. El tratado de la Agencia Africana de Medicamentos entró en vigor en noviembre de 2021; Ruanda fue elegida después como país sede. ↩
5. Anuncios del Grupo Volkswagen y del Gobierno de Ruanda sobre la operación de ensamblaje de Kigali (inaugurada en junio de 2018, kits semidesmontados emparejados con una empresa de servicios de movilidad); materiales de lanzamiento del Grupo Mara, Kigali, octubre de 2019, e información posterior de la prensa económica sobre las dificultades comerciales de la empresa. ↩
6. Junto a Chang: Alice H. Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization (Oxford: OUP, 1989); Robert C. Allen, Global Economic History: A Very Short Introduction (Oxford: OUP, 2011), sobre el modelo estándar de alcance; Doron S. Ben-Atar, Trade Secrets: Intellectual Piracy and the Origins of American Industrial Power (New Haven: Yale, 2004). Sobre el instrumento de política: República de Ruanda, Ministerio de Comercio e Industria, Made in Rwanda Policy (2017). ↩